立法如何更好地主动适应改革需要

高质量立法是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的必然要求。党的二十大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”在这一表述中，“时效性”首次与“系统性、整体性、协同性”并列出现，成为衡量高质量立法的明确标准之一，2023年3月新修改的立法法对此以法律的形式予以确认。针对“增强立法的时效性”，我们可以从三个方面进行把握。

首先，立法时效性背后隐含了法治与改革的关系。改革是“破”，法治是“立”。立法具有天然的滞后性，要克服这一弊端，全面、深入回应新时代改革需求，其解决方案主要有两种：一是提升立法自身的规范兼容性，如我国立法在相当长一段时期内普遍存在的宜粗不宜细、立法留白等就是该策略的典型体现，但随着时代的发展，越来越多的领域需要法律提供更为明确的规范，因此这种方式难以适应当前的需求；二是提升立法与特定改革的衔接效率，谋求在改革需求产生后第一时间匹配法律规范，确保法治最大程度地保障改革。第二种方式体现的就是立法的时效性要求。

其次，立法时效性不仅强调立法对立法前既有需求的回应，更强调对未来一段时期相关法治需求的预测与前瞻。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题和可能产生的立法需求，及时提出相应的立法建议。例如人工智能的快速发展，不仅打破了行业传统，同时也对现行法律法规提出挑战，科技创新政策和立法均要有深入的趋势研判，既要推动科技发展与进步，也要防范潜在的风险。正如习近平总书记所强调的：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”

最后，在实施层面，“小快灵”是立法时效性在实践中的表现形式。“小”强调立法的选题口径和篇幅，针对具体问题设计规范，使切口更深更准更实；“快”强调高效立法，化繁为简，管用几条制定几条，加快立法速度，提升立法效果；“灵”强调聚焦需求，突出特色，力求真正好用。在此之中，“快”的内涵直接对应立法时效性要求；“小”的标准确保了“快”的实现，而“灵”的要求则避免了一味求“快”的片面理解。

那么，如何通过增强立法时效性来促进立法与改革相得益彰呢？

主动适应改革需要，做到重大改革于法有据。“时效性”不仅要求尽量缩短改革需求与保障立法之间的时间差，立法时效性也绝不简单地等同于立法速度。在增强立法时效性的要求下，立法所回应的不仅仅是已经发生的改革实践，而且应重视改革发展的趋势，推动从“满足性回应”向“引领性回应”的升级转型，以改革中亟待解决的问题为导向，在国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等领域推进法律改革，破除改革障碍，凝聚改革共识，明确改革方向，提供改革方案，恰到好处引领改革前行并为改革预留空间。只有将法治对改革的功能由“跟跑”全面拓展至“伴跑”乃至“领跑”，才能真正解决立法的滞后性问题。

在现有立法体制下不断丰富立法形式。一是从规范出发，在科学立法、民主立法、依法立法的前提下追求立法的时效性：通过科学立法，及时将已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措上升为法律，提升立法效率；通过民主立法，充分吸纳民意、汇集民智，实现对立法趋势的精准把握与合理前瞻；通过依法立法，确保时效性始终被置于现有宪法和法律体系的统一框架中予以实现。二是合理、深入地贯彻“小快灵”立法，以选题的精准性、科学性以及规范的可操作性作为“快”的实现基础，不断升级立法技术、优化立法程序、提高立法能力，同时也要提防陷入片面强调进程愈快愈好、篇幅愈短愈佳的误区。三是从策略出发，用足用好用活授权立法制度。党的十八大以来，以上海浦东新区法规、海南自贸港法规等为代表的授权立法在促进法治积极适应改革开放和经济社会发展需要的过程中扮演着愈发重要的角色，2023年立法法修改也对授权立法作了进一步规定。授权立法既能实现对试点收益的全面提纯，又能确保对试错成本的有效控制，是兼顾法律稳定性权威性与改革弹性的重要法治机制。立法时效性本身就是授权立法过程所应遵循的基本要求，而授权立法亦是在宏观层面实现立法时效性总体目标的重要路径。

统筹立改废释纂，确保立法应时而变。2023年修订的立法法一大亮点，在于将此前的狭义“立法”（即“制定”）拓展为广义“立法”（即“立改废释纂”），这既是对党的二十大报告“统筹立改废释纂”要求的直接体现，也能帮助我们进一步理解立法时效性的内涵：一方面，时效性要求不仅适用于狭义的法律制定工作，而且是立改废释纂的共同遵循；另一方面，应科学统筹立改废释纂多重手段，使法律应时而变，进而实现整个法治体系的时效性。具体来说，应当转变立法观念，把修改法律作为重要的立法工作，常态化运用全面修订、修改、统筹修改的方式，及时在立法中把党中央的改革决策法律化、制度化；及时清理过时的、不再适应我国实际发展需要的法律规范文件，对不适应改革要求的现行法律法规进行修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”；兼顾法律的稳定性与时效性，及时加强法律解释工作，在尚无充分必要变动法律文本的情况下、在规范弹性范围内，通过科学的法律解释将“死的条款”转化为“活的规范”，从而缩小乃至消弭既有规范与时代需求之间的鸿沟。