规划治国：塑造国家治理现代化的动力体系

当前，“十四五”规划实施情况中期评估正在进行，通过规划可以观察国家治理现代化的一些特征——

规划治国：塑造国家治理现代化的动力体系

当代中国通过五年规划的顶层设计和战略部署，使得一大批与现代化发展阶段相适应的“硬”性建设项目以及“软”性制度建设不断建成并发挥作用，有力推动了社会主义现代化建设各项事业的快速发展和国家的有效治理。规划治国范式在实践中构建的规划秩序，既是规划治国范式的目标和价值追求，又从规划的独特视角指明了当代中国国家治理的价值追求。

发展秩序：从经济优先到全面均衡发展

传统意义上讲发展秩序，更多是讲经济增长秩序。但是，国家治理的内容并非只有经济增长，政治、社会、文化、生态等方方面面的公共事务都包括在内。对于中国这样的现代性因素累积不足、区域发展极不平衡的超大规模国家来说，国家治理就需要在考虑资源条件和发展需求双重约束的情形下，采取“先主后次”与“轻重缓急”的选择逻辑，集中资源优先解决国家治理中的最核心和最紧要的矛盾。新中国成立之初，经济体系的建立与完善是国家治理面临的最为紧要的问题，通过五年规划集中资源发展重工业，搭建国民经济和工业体系的骨架，完成了社会主义现代化的经济奠基。

当代中国通过制定并实施规划（计划）的方式，从集中有限资源和力量创建独立健全的工业体系基础，到推动经济社会的协调发展，再到推动“五位一体”全面均衡的现代化建设，逐步构建了执政党和国家主导的、科学理性规划下的国家治理和社会主义现代化建设的发展秩序。而且，这一发展秩序的建构过程，也是基于经济优先的线性非均衡经济增长观向基于全面现代化的复合型全面均衡经济发展观的根本转型过程。

与此同时，围绕着国家治理的发展秩序建构之目标，政府的职能定位也逐渐从直接全面介入经济建设等领域，转向间接性的宏观调控，让市场在资源配置中发挥决定性作用，而政府越来越多地将重心放到政治、社会、文化、生态等应当履职尽责的领域，推动自身与市场、社会之间的合理分工与协调配合进程，并与之一起共同推动全面均衡发展格局的生成。

空间秩序：从空间基础到治理基础

长期以来，当代中国的国家治理往往更关注“时间”序列下战略部署的优先次序安排，而从“空间”视角对资源配置与发展目标在国土空间中的均衡布局重视不够。

新中国成立之初，国家虽然已经注意到五年计划中的重大工程建设项目在全国不同区域之间均衡配置的重要性，并且围绕着这些项目的落地进行了相应的建设规划设计，但在国家整体层面缺乏对国土空间资源与发展格局进行合理配置的机制性与制度性安排。改革开放以来，因应不同空间治理需求而逐步建立的包括城市规划、土地利用总体规划以及主体功能区规划等在内的空间规划体系，一方面适应了新形势新任务的发展需求，另一方面因为各自为政的制度设计，导致了碎片化的国土空间资源配置制度长时期内都难以得到有效纠正和改进。

随着当代中国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，当代中国的国家治理越来越强调以人民美好生活为重心的全面均衡发展取向。国家通过国土空间规划的体系化，一方面建构推进当代中国社会主义现代化发展的国土空间秩序，另一方面建构让广大人民过上美好生活的生存空间秩序。具体而言，新时代的国土空间规划在实现国家治理现代化的过程中，需要围绕经济高质量发展和生活高品质提升的发展目标，统筹推进生产、生活、生存、生态、生命“五生”空间的总体布局，不断优化国土空间开发保护格局，将国土空间秩序和生存空间秩序作为国家治理各项战略部署在国土空间中布局的基本追求。

从此意义上讲，国土空间不再是静态的实体空间，也不仅是作为规划技术手段的空间与作为经济社会发展物质承载的空间，而是与人的生产、生存、生活等活动及目标紧密相连的复杂现实空间，是国家治理现代化的发展空间，更是中国共产党执政的发展空间，是兼具自然、社会、人文、治理等属性的动态复合现实空间，并由此实现了国土空间规划从“蓝图式”规划向“治理型”规划的转型。

治理秩序：从政策治国到制度治国

当代中国国家治理实践中，制度建设是国家治理现代化的核心任务。邓小平同志1992年在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”近三十年来，执政党和国家一直把致力于形成成熟与定型的制度体系作为国家治理和现代化建设的奋斗目标之一。

中共十八大报告对制度建设提出更高要求：“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。中共十九届四中全会在十八届三中全会提出的“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的基础上，对“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的若干重大问题进行系统性阐述和战略性部署，而“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的重要内容。规划治国范式作为推动中国特色社会主义现代化建设的主要模式，在实践中逐渐从经济领域的政策性工具发展演化为各个领域全面现代化建设的制度装置体系，实现了从政策治国向制度治国的转型。

规划治国范式的发展演化历程，也确证了当代中国国家治理现代化的制度化建构过程。首先，基于执政党与国家、政府之间的合理分工、中央与地方之间的制度化分权，中央层面的五年规划成为凝聚各方面的发展共识、以社会主义现代化建设长远发展为目标的战略部署、当代中国阶段性发展的国家意志与国家治理“规划蓝图”四者的有机统一体。其次，执政党和国家、政府等发展主体通过从蓝图绘制到蓝图落实的一系列运作机制的建构，保障了中央层面的国家治理总体战略部署能够在地方得到有效贯彻落实，实现了“一张蓝图干到底”的社会主义现代化建设的稳定有序高效推进。最后，围绕着国家治理的长远目标，通过五年一个周期的累进式发展，执政党和国家不断积累发展绩效，并通过国家治理不同领域的制度化建设，塑造了国家治理现代化持续有序推进的制度化动力体系。

（作者分别为南京林业大学人文社会科学学院社会学系主任、复旦大学国际关系与公共事务学院教授。更多详情请参阅《学术界》2023年第4期《规划治国：一种中国特色的国家治理范式》）