法治现代化语境下的轻罪治理

【中图分类号】D925.2 【文献标识码】A

轻罪治理是法治现代化的具体体现

党的二十大报告提出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。法治现代化是中国式现代化的重要组成部分，对于全面建设社会主义现代化强国具有基础性、保障性作用。在刑法领域，轻罪治理是法治现代化的具体体现。

第一，轻罪治理与中国特色社会主义法治体系建设关系紧密。建设中国特色社会主义法治体系以加快形成完备的法律规范体系为核心内容，在刑法领域主要是通过出台刑法修正案的方式实现对法律的修改完善。从近些年的刑法修正案中，可以明显地看到轻罪罪名数量的增长。例如，《中华人民共和国刑法修正案（八）》增设了最高法定刑为拘役的危险驾驶罪，《中华人民共和国刑法修正案（九）》增设了最高法定刑为三年以下有期徒刑的帮助信息网络犯罪活动罪等多个轻罪，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设了最高法定刑为一年以下有期徒刑的妨害安全驾驶罪、危险作业罪、高空抛物罪等多个轻罪。轻罪治理与刑法的修改完善密切相关，是中国特色社会主义法治体系的重要内容。

第二，轻罪治理与新时代刑事司法实践的变化相互契合。2020年最高人民检察院工作报告显示，1999年至2019年恶性暴力犯罪与重刑率明显下降，作为新型犯罪的“醉驾”取代盗窃成为刑事追诉第一犯罪。2021年最高人民检察院工作报告显示，我国犯罪结构发生明显变化，重罪占比持续下降，轻罪案件不断增多，判处三年以下有期徒刑或更为轻微的刑罚的案件占比高达77.4%。有学者指出，我国已经进入轻罪时代。在犯罪结构重心由重转轻的时代背景下，如何对司法实践中数量庞大的轻罪进行有效治理是法治现代化必须回应的关键问题。

第三，轻罪治理与全面推进依法治国的价值追求内涵一致。以人民为中心是全面推进依法治国的根本立场，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。加强人权法治保障，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程。轻罪治理也把以人民为中心作为价值遵循，这体现在打击犯罪和保护罪犯权利两个维度。一方面，对具有轻微社会危害性的行为进行治理有助于保障国家安全、社会安定、人民安宁，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；另一方面，为轻罪治理配套的措施，如不起诉制度、前科消灭制度、犯罪附随后果规制等内容有助于保障轻罪罪犯及其子女的权利，使轻罪罪犯更好地回归社会。

轻罪治理面临的现实困境

虽然轻罪治理在法治现代化语境下具有重要意义，但是在既有讨论中轻罪治理面临着轻罪概念界定不清晰、轻罪立法正当性不充分、配套措施不完善等质疑。为了更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在刑事法治轨道上推进治理现代化，有必要对轻罪治理的现实困境展开分析。

轻罪治理的第一个困境在于我国刑法并未对轻罪概念作出规定，学理上也没有形成对轻罪概念的统一认识，轻罪概念的使用具有主观随意性。一些国家在刑法中明文规定了轻罪概念。例如，《德国刑法典》第12条规定，轻罪（Vergehen）是指最低刑罚为一年以下有期徒刑或罚金刑的违法行为。在缺乏立法指引的情况下，对于如何划分重罪与轻罪，过去我国学界存在形式标准说、实质标准说、实质与形式标准综合说的对立。形式标准说主张以刑罚的轻重为标准划定犯罪的轻重，实质标准说主张以犯罪性质、危害程度等特质划定犯罪的轻重，综合说主张以实质标准为主，以形式标准为辅。从对标准明确性的追求出发，考虑到立法者在刑罚配置时已经关注了违法行为的危害程度等性质，有必要根据具有形式特征的法定刑划定罪的轻重。随着2020年最高人民检察院工作报告将三年有期徒刑作为轻罪与重罪的分界线，把轻罪界定为最高法定刑为三年以下有期徒刑的犯罪的做法得到越来越多的认可。目前轻罪概念的界定已经逐渐清晰，如何在轻罪区分的基础上进行有针对性的治理，依然是困境之一。

轻罪治理的第二个困境在于通过刑事立法将可以由行政法等规范调整的行为纳入刑法范围，在正当性上存在疑问。一般认为，我国刑法修正案增设轻罪罪名的历史背景是劳动教养制度的废除。在原有的制裁体系里，劳动教养制度介于行政处罚与刑罚之间，主要规制的是轻微的犯罪行为和严重的行政违法行为。但是在实际运行过程中，劳动教养限制或剥夺人身自由的幅度甚至超过了管制、拘役和短期有期徒刑，造成了制裁体系的混乱。2013年党的十八届三中全会废止劳动教养制度后，原本劳动教养制度规制的部分轻微犯罪行为通过刑法修正案变为新的轻罪罪名。但是，能否通过填补劳教制度废止后的处罚漏洞来论证轻罪立法的正当性是一个存在争议的问题。在支持的一方看来，劳动教养是一种强制性教育改造的行政措施，以轻罪调整原来劳动教养制度调整的轻微犯罪行为，既是在我国行政处罚权过于广泛的情形下对行政处罚权的限缩，又能在行政制裁措施严厉性有限的现实下对轻微犯罪行为进行合理规制。而相反的观点认为，劳动教养制度规制本应受到行政处罚的行为，将劳动教养废止后相应行为仍然受到《中华人民共和国治安管理处罚法》等法规的规制，不存在需要填补的处罚漏洞。不仅如此，劳动教养制度废除的根本原因在于行为与处罚不均衡，对劳动教养制度规制的行为适用刑罚不具有正当性。更为重要的是，我国行政处罚权一直处于扩张之中，通过轻罪立法实现行政处罚权司法改造的目的难以实现。反对观点主要是从刑法谦抑性的价值立场出发，主张只有在其他程度更轻微的保护法益手段无法发挥作用时，才能动用刑法。这个争议涉及刑法在社会治理中应当扮演的角色，是轻罪治理需要认真应对的问题。

轻罪治理的第三个困境在于配套措施不完善，不利于国家治理现代化的推进。以目前我国刑事司法实践中最为多发的醉驾型危险驾驶罪为例，醉驾入刑首先带来了积极影响：民众逐渐形成“喝酒不开车”的自觉意识，醉驾导致的交通事故显著减少。但是，醉驾型危险驾驶罪居高不下的案发量又成为新的社会问题。2021、2022年最高人民法院工作报告显示，各级法院每年审结危险驾驶罪案件30万件左右。为了应对社会危害相对轻微的醉驾，必须投入大量司法资源，社会治理成本高昂。对醉酒驾驶者而言，成立危险驾驶罪不仅意味着将被判处拘役与罚金，还将承受严重的犯罪附随后果。例如，成立危险驾驶罪后犯罪人将被开除党籍、公职，犯罪人的子女在报考公务员、警校、军校时也会受到不利影响。与醉驾行为相比，犯罪附随后果过于严重，不利于实现公平正义与促进社会和谐。面对这种情形，近年来全国人大代表与政协委员相继呼吁提高醉驾入刑门槛，提高缓刑适用率，探索适用附条件不起诉制度等配套措施。司法机关也积极采取措施限制醉驾的案件数量。例如，2017年5月1日试行的《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》规定，“对于醉酒驾驶机动车的被告人，应当综合考虑被告人的醉酒程度、机动车类型、车辆行驶道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情况，准确定罪量刑。对于情节显著轻微危害不大的，不予定罪处罚；犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。”虽然司法机关已经开始采取一系列措施，但配套措施不够完善仍然是我国轻罪治理的困境，有必要进一步探索和加强。

轻罪治理的推进路径

作为全面依法治国的重要一环，轻罪治理关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。在尊重和保障人权、促进社会公平正义、满足人民群众美好生活需要的价值指引下，积极推进轻罪治理现代化，是关乎国家治理的重要命题。根据对轻罪治理现实困境的分析，可以明确以下推进路径。

首先，虽然人们对轻罪治理的概念已经逐步形成共识，但是正如有学者所指出的，应当进一步在区分纯正的轻罪与不纯正的轻罪的基础上展开有针对性的治理。纯正的轻罪是指最高法定刑为三年以下有期徒刑的犯罪，以危险驾驶罪为代表。这类轻罪的设立通常体现为违法行为的犯罪化，因此主要涉及犯罪化的正当性和设立相应配套措施的问题。不纯正的轻罪是指虽然最高法定刑高于三年有期徒刑，但是量刑幅度包含三年以下有期徒刑的犯罪。以盗窃罪为例，盗窃公私财物数额较大对应三年以下有期徒刑、拘役或管制，盗窃公私财物数额巨大对应三年以上十年以下有期徒刑，盗窃公私财物数额特别巨大对应十年以上有期徒刑或无期徒刑。盗窃公私财物数额较大的盗窃罪就属于不纯正的轻罪。不纯正的轻罪通常并不涉及犯罪化与否的争论，而是更多关系到如何在同一个罪名内部合理地划分重罪与轻罪。

其次，应当澄清对纯正的轻罪立法的正当性，探讨在不纯正的轻罪中合理划分重罪与轻罪的根据，明确刑法在社会治理中的角色。除了填补劳动教养废止后的处罚漏洞外，宽严相济的刑事政策与严而不厉的政策导向也被认为是轻罪罪名数量增长的主要原因。但是，持反对观点的学者认为，在我国刑法重刑化特征明显的前提下，严而不厉思想只有在去重刑化以后才能发挥作用，否则会导致刑法又严又厉。反对观点正确地指出我国立法的重刑结构，但是按照这一逻辑，在刑事法网不够严密的前提下，去重刑化会导致刑法不严不厉。准确而言，严而不厉的政策导向并非要求任意地增设罪名、降低法定刑，而是要根据具体罪名的现实情况做出调整。例如，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设妨害安全驾驶罪既是为了回应实践中发生的妨害安全驾驶类案件，又是为了防止司法恣意扩大以危险方法危害公共安全罪适用空间而导致的罪刑法定危机。因此，应当根据社会发展变化的实际情况与法益理论、刑罚目的理论等刑法基础理论来论证轻罪立法的正当性，在同一个罪名中合理划分重罪与轻罪。在这个过程中，既要对应当通过刑法规制的行为积极立法，也要遵守刑法谦抑性原则，避免刑法过度参与社会治理。

最后，轻罪治理涉及刑事司法的各个阶段，应当在不同阶段为轻罪提供配套措施。在侦查阶段积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，降低轻罪犯罪嫌疑人的羁押率，更好地保障人权、控制司法成本。在起诉阶段积极贯彻前述司法政策，推动不起诉制度在轻罪时代下的发展，扩大不起诉制度的适用范围，对符合条件、经考察验收合格的轻罪犯罪嫌疑人作出不起诉决定。在审判阶段根据繁简分流的指导思想与认罪认罚从宽制度对符合条件的轻罪案件适用简易程序、速裁程序，合理配置司法资源；在有被害人参与的场合积极推进刑事和解制度的适用，促进社会和谐。在执行阶段推动刑罚的非监禁化，探索轻罪案件缓刑适用的条件，借助社区矫正制度帮助轻罪犯罪人更好地回归社会；控制犯罪附随后果，使附随后果与轻微的社会危害性相协调，保障轻罪犯罪人的人权。在刑罚执行以后，完善前科消灭制度，在一定前科存续期后消灭前科，鼓励轻罪犯罪人改过自新。

（作者为北京大学法学院博士研究生）

【参考文献】

①卢建平：《为什么说我国已经进入轻罪时代》，《中国应用法学》，2022年第3期。

②陈兴良：《轻罪治理的理论思考》，《中国刑事法杂志》，2023年第3期。

③何荣功：《轻罪立法的实践悖论与法理反思》，《中外法学》，2023年第4期。

④陈兴良：《轻罪治理的理论思考》，《中国刑事法杂志》，2023年第3期。