做好养老金融大文章

【中图分类号】F832.0 【文献标识码】A

养老金融是指围绕社会成员各种养老需求所进行的一系列综合性金融活动，这一概念产生时间较短，目前正处于理论和实践高速发展时期。根据民政部发布的《2022年民政事业发展统计公报》数据，截至2022年底，我国60周岁及以上老年人口28004万人，占总人口的19.8%，其中65周岁及以上老年人口20978万人，占总人口的14.9%。严峻的老龄化趋势衍生出巨大的社会养老需求，进一步加重了养老负担。根据世界银行的测算，养老金替代率即退休工资占收入比不低于70%方可维持退休前的生活水平，国际劳工组织提出养老金替代率的最低目标为55%。我国当前城镇基本养老金替代率低于国际劳工组织建议的最低养老金替代率。《中国养老金融发展报告（2021）》提出养老金融主要包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三个方面。按照供给主体划分，也可以划分为保险公司、基金公司、商业银行和信托公司提供的养老金融产品。改革开放以来，我国的养老金融政策经历了逐渐发展和完善的过程。1995年发布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国正式建立多支柱的养老金制度体系。之后养老金融政策逐渐扩大覆盖范围，从城镇到农村、从基本养老保险到企业年金以及个人养老金，为人民群众的养老保障提供了有力支持。做好养老金融这篇大文章有利于扩大养老金规模，也与金融市场稳定和经济高质量发展密切相关。

养老金融发展现状

养老金金融。养老金金融是养老金融的基础与核心，我国已建立起包含公共养老金、职业养老金和个人养老金在内的“三支柱”养老保险制度框架。

第一支柱公共养老金主要是基本养老保险，分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两类，由国家强制实施，以保障大多数老年人的基本生活需求。据《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2022年末，全国参加基本养老保险总人数达10.53亿人，同比增加2430万人。其中，城镇职工基本养老保险参保人数为50355万人，城乡居民基本养老保险参保人数为54952万人，均实现参保人数连续十年增长。

第二支柱职业养老金包含企业年金与职业年金，是用人企业或机关事业单位为员工所构建的补充性养老金制度。人社部社会保险基金监督局发布的《2023年2季度全国企业年金基金业务数据摘要》显示，截至2023年二季度末，全国企业年金基金积累规模达到3.05万亿元，参加企业13.61万个，参加职工3084.58万人。职业年金方面，截至2022年末，全国职业年金基金规模达到2.11万亿元，参加人数约为4300万人。当前，第二支柱运行稳健，基金管理机构数量也在逐年递增。

第三支柱包含个人养老金制度和其他个人商业金融养老服务，主要由政府给予政策支持，个人自愿参与，产品市场化运营，与第二支柱同属补充性养老金制度。与第一、二支柱相比，第三支柱目前仍处于起步阶段。根据人社部的数据，截至2022年底，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数为613万人，总缴费金额达142亿元。

养老服务金融。养老服务金融主要面向基本制度外的多样化自主性养老需求，按目的可将其分为个人养老财富管理业务和养老财富消费业务。前者主要包括养老投顾、财务规划和遗产规划，后者涉及住房反向抵押贷款和租赁贷款等业务。

保险是养老服务金融产品的重要形态。长期护理保险的推出极大缓解了失能老人的医疗护理经济负担。根据国家医保局的数据，截至2023年6月底，长期护理保险制度参保人数突破1.7亿，累计超200万人享受待遇。专业健康保险公司的陆续成立，为养老服务金融产品市场注入了新的活力。养老保障管理产品初具规模，相较个人养老保障管理产品，团体型养老保障管理产品能够更好地发挥保障功能，但保障力度有待进一步提升。住房反向抵押养老保险将房产与养老结合，创新“以房养老”的新模式，主要面向无子女赡养的老年群体，市场规模相对较小。

养老理财产品是养老服务金融的核心组成部分。2021年起，我国养老理财产品试点开闸，起购金额低至一元，充分彰显了养老理财产品的普惠性。在线上理财方面，各银行充分考虑老年群体的需求，推出更适合老年人操作使用的掌上银行老年版页面，方便老年群体操作与阅读。

养老产业金融。养老产业金融是指利用金融工具对养老产业进行的投融资活动，可以有效配置社会资源，为养老产业发展提供资金保障。养老产业包含与老年人衣食住行、医疗保健、情感交流、社会活动相关的诸多业态，根据国家统计局颁布的《养老产业统计分类（2020）》，可将其大致分为养老照护服务、养老设施建设、老年用品及相关产品制造等12个类别。根据前瞻产业研究院的测算，截至2022年底，我国养老产业市场规模已达9.4万亿元，预计到2027年将突破20万亿元，充分彰显出我国养老产业巨大的市场潜力和广阔的发展空间。现阶段养老产业主要聚焦于医疗服务市场、养老用品市场和养老地产，具有资金需求体量大而回报周期长的特点，需要金融给予强有力的支持。

保险业兼具资本和时间两大优势，与养老产业具有天然契合性。近年来政府持续下发鼓励保险业投资养老产业的文件，为“保险+养老”的商业模式创造了良好的政策环境。信达证券数据显示，截至2022年底，市场上已有13家保险机构投资了近60个养老社区项目，布局全国20多个省市。其运营方式也在持续优化，正在从重资产模式向“轻重结合，以轻为主”过渡。

银行业是养老产业另一资金来源。银行通过给予优惠利率、开辟绿色审批通道、建立信贷白名单、提供差异化信贷支持等方式助力养老产业的发展。普惠养老专项再贷款政策的推出，加大了银行对普惠养老机构的信贷支持，优化了信贷流程，降低了普惠养老机构的融资成本。

养老金融发展存在的问题

养老金体系“三支柱”发展不平衡。第一支柱在我国养老金体系中占据绝对主导地位，承担了绝大部分养老职能。与之相比，第二支柱作为基本养老保险的补充，企业年金不具有强制性，职业年金仅面向机关事业单位工作人员，致使第二支柱整体覆盖面较为狭窄。第三支柱建立时间较晚，尚处于摸索阶段。我国现阶段养老金体系存在结构失衡问题，养老金体系的稳定性与可持续性面临挑战。据《中国养老金精算报告2019—2050》，城镇职工基本养老保险基金当期结余在不加干预的情况下将于2035年耗尽，届时仅依靠第一支柱养老的人将会受到严重影响。此外，在现收现付制养老金制度下，过度依赖第一支柱会加剧社会代际矛盾，影响个人储蓄和消费，阻碍国民经济发展。为此，应进一步做大第一支柱，提升第二、第三支柱覆盖面，逐步优化三支柱结构。尤其是要规范商业养老保险发展，加快发展个人养老保险；加快推进企业年金制度，扩大中小企业参加企业年金的覆盖面；提升基本养老保险筹资和支付水平。

养老服务金融产品创新不足。部分养老服务金融产品存在供给与需求不对称问题。以养老理财产品为例，尽管其规模屡创新高，但各机构产品同质化较为明显，在投资策略、投资期限等方面较为趋同，服务周期多为1—2年，长期性不足，削弱了养老保障的作用，也没有体现出养老服务金融的独特性。甚至在发行过程中，部分机构急于求成，直接照搬照抄国外产品模式，市场反响平平，发行后迅速遇冷。

养老产业融资渠道不畅，资金供不应求。养老产业作为朝阳产业，正处在上升阶段，对资金需求量较大，但养老产业中大部分项目的建设周期偏长且回报具有不确定性。现阶段养老产业资金主要来源于国家财政收入和地方政府投资，模式局限于传统银行抵押贷款，投向集中在养老社区、医药健康等相对成熟的领域。考虑到回收资金风险问题，商业银行要求贷款企业有持续性的现金流，而养老企业很难在较短时间内达到运营收支平衡。繁琐复杂的信贷流程使资金滞后于需求，特别是中小企业既无法负担高昂的融资成本，也无法获得较高的信用评级，无形中提高了养老产业的准入门槛。

养老金融多头监管，信息披露失真。养老金融具有混业经营的特点，涉及商业银行、保险公司、基金公司、信托公司乃至养老产业等多主体。监管主体不仅包括证监会、国家金融监督管理总局，还涉及人社部、民政部等多主管部门，容易形成多头监管和监管真空问题。养老金融产品投资期限长的特点进一步加大了监管难度。目前养老金融的从业资质、产品要求、业务范围和服务标准等仍未形成统一标准，甚至存在某些非法集资项目。我国个人养老金制度刚刚起步，目前只有证监会、原银保监会出台的部分规范性文件，还缺乏法律层面的文件。在信息披露方面，目前养老金融产品采用的是金融机构主动披露模式，欠缺验证披露信息内容真实性和客观性的流程，且动态信息披露制度还未建立，仍是以年报的方式公开信息，不利于监管机构应对风险。

养老金融意识欠缺，产品适老化程度较低。受“养儿防老”等传统观念影响，家庭养老仍是我国第一大养老模式。部分老年人不了解养老服务和产业的具体情况，本身对其带有成见，因此对养老金融产品不感兴趣或具有抵触心理。部分已经面向市场的养老金融产品虽然根据老年群体的特殊需求作出了适老性调整，但整体效果一般，且仍有部分产品没有开通专门面向老年群体的服务通道或“老年版”线上客户端。部分从事养老金融的从业者没有进行过针对养老金融的系统性学习，专业知识储备不足，接受咨询时首先运用销售的思维去解答，无法抓住老年人养老金融需求的核心关键点。

养老金融发展的国际经验

均衡完善的“三支柱”养老体系。“三支柱”模式目前在世界各国普遍实行。美国是最早实施养老保险的国家之一，第二、三支柱是其养老金资产规模的主体。截至2022年末，美国个人养老金账户覆盖超过三分之一的家庭。日本的养老体系目前仍以第一支柱和第二支柱为主，第三支柱属于初步发展阶段。日本个人养老金账户包括个人缴费确定型养老金（iDeCo）和个人免税储蓄账户（NISA），前者转入账户的工资收入和投资收益可以享受免税，后者金融产品投资收益前五年免税。德国以第一支柱为核心，第二支柱和第三支柱作为补充。德国通过李斯特养老金推动第二、三支柱的发展，吕鲁普养老金则主要面向高收入群体，可以享受大额度的退税。

实现第三支柱与第二支柱互联互通，财政补贴助力第三支柱发展。美国的第二支柱和第三支柱已形成互联互通的模式，目前美国第三支柱的大部分资金来自于职业养老资金转存。美国为小企业创设了各种雇主发起式的个人退休账户，相当于简易版的企业年金，可以激励中小微企业参与养老金计划。税收优惠方式往往无法让低收入人群从个人养老金账户获利，为了解决这一问题，许多国家引入了财政补贴助推第三支柱的发展。其中一种形式是设定固定的补贴金额，德国李斯特养老金计划便享受这种固定额度补贴，包括基础补贴和儿童津贴。另一种模式是按照缴费金额的比例来计算补贴数额，即缴费配比补贴。为了将自愿型超级年金推广至更多低收入群体，澳大利亚政府配置了共享缴费补贴措施。

丰富养老金融服务产品。许多发达国家采用以房养老的模式，其具体实施为住房反向抵押贷款。依据政府保障和参与方的不同，美国的住房反向抵押贷款可分为三种类型：第一种是金融公司销售的、享有政府担保的房产价值抵押贷款；第二种是由政府资助、企业销售并担保的住房持有者贷款；第三种是无政府担保的、由私营单位提供的财务自由贷款。日本的住房反向抵押贷款包括政府主导、民间参与的不同形式。新加坡60岁以上的人群可以将住房抵押，抵押机构包括公益机构或金融机构，由此类机构支付养老金。长期护理保险也是发达国家常见的养老金融产品，既满足了老年人养老的护理需求，也可以作为一项资产投资。在美国，长期护理保险由市场主导，主要由商业保险公司提供，而德国、日本则将长期护理保险纳入社会保障体系。日本的长期护理保险要求40岁及以上的日本居民必须参保，但其受理范围相对较小。德国的长护险实施双轨制，对于低收入群体强制其参与社会长护险，高收入群体可在社会长护险和商业长护险中进行选择，德国的长护险制度几乎覆盖了全民。此外，美国在20世纪80年代还推出了生命周期基金（LCF），随着投资者年龄的增长，资产的配置也会进行相应的调整。生命周期基金主要有生命特征基金和目标日期基金两种类型。

多种融资渠道有利于养老产业发展。传统的金融工具为养老金融提供了包括上市、信贷、证券、基金等大量的融资渠道，养老产业金融体系也囊括了许多融资渠道。以美国为例，房地产投资信托基金(REITs)是一种主流的资金筹集手段，其为各个阶层筹集资金，利用收益证明进行发行，然后将这些资金通过信托代理机构介入房地产投资，并分发利润给投资方。为了进一步繁荣养老产业，日本政府通常会承担投资并建设带有福利属性的养老产业，而由市场驱动、具有营利性质的养老产业多被私人资本引领。

养老金融发展的政策建议

优化财税补贴政策，促进第二、三支柱健康发展。当前我国企业年金采用EET模式（在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征税），企业缴费总额在工资总额5%以内的部分和个人缴费工资计税基数4%标准内的部分可以免税，这一比例相对偏低，可以进一步加大企业年金税收优惠力度。我国个人养老金同样采取EET税收优惠模式，对参加人按照每年12000元的限额标准予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取环节实际税负降为3%。但该政策未能照顾到低收入人群，覆盖面较为有限。为此，可以采用税收优惠和财政补贴的方式促进个人养老金发展。一方面，积极探索TEE模式（在缴费阶段征税，在投资阶段、领取阶段免税）和EET模式相结合的模式，提高其对低收入人群的吸引力。另一方面，增加对中低收入人群缴纳个人养老金的缴费补贴，进一步鼓励低收入人群参与个人养老金积累。允许第二、第三支柱互通，从而进一步扩大第三支柱的规模。鼓励小微企业用较低成本在第三支柱设立个人养老金账户，拓展个人养老金覆盖面。同时统筹考虑第二、第三支柱，二者共用税前扣除上限，进一步保障税收公平。

充分利用科技手段，鼓励养老金融产品创新。探索多元化的产品形式，充分考虑老年人的不同需求，推出更有针对性的养老理财方案。对于群众普遍比较关注的收益率和投资年限问题，始终坚持投资与保障并重原则，在生命周期理论的指导下，适当延长服务周期，满足长期养老、终身养老的需要。以住房反向抵押养老保险为例，可以设立直系亲属可继承账户，其子女在老人去世后可继续享受保险待遇，打消老年人财产旁落的顾虑，促进亲缘互助养老模式的发展。将区块链、物联网、大数据、人工智能等高科技手段应用于养老金融产品的研发过程中，进一步提升养老金融的数字化和智能化水平。将生成式人工智能与养老金融产品相结合，事前根据用户年龄、收入、风险偏好等特征为用户推荐产品，事中为用户答疑解惑和预警风险。

加大养老产业金融支持力度，打造“养老+金融”深度融合格局。明确养老产业的发展方向，鼓励社会资本投资养老产业。同时，积极运用政府和社会资本合作模式（PPP）、产业专项债、政府产业引导基金等政策性金融工具，发挥政策性银行的优势，鼓励银行充分运用普惠养老专项再贷款等货币政策，并利用其综合化的金融平台整合信贷、投行、资管等领域资源，为养老产业发展提供“一站式”综合金融支持。探索推进养老产业领域房地产投资信托基金（REITs）的制度设计，并支持保险资金加大对养老服务业的投资力度。进一步推动养老金融与养老产业的深度融合，推动养老产业和金融机构协调合作。

明确部门监管职责，规范养老金融产品信息披露。出台养老金融监管的法律文件，明确不同部门的监管职责，探索养老金融多部门监管的协调机制，防止出现监管真空或者重复监管。进一步规范养老金融产品的信息披露要求，实施动态信息披露，引入第三方机构审查，保证信息披露的及时性和真实性，确保老年人能够充分了解产品的投资收益和风险。完善并制定统一的养老金融产品和服务标准，明确产品的设计与销售要求，规范服务的质量和责任，以提高产品的安全性和适宜性。清理不符合要求的养老金融产品，包括部分短期投融资工具等。充分利用大数据等技术手段，通过“互联网+监管”模式，促进金融监管更加精准化。

普及养老金融宣传教育活动，培育居民养老意识。政府应加大养老金融宣传力度，动员社会各界加入到养老金融的宣传和推广中。编制我国的养老理财手册，开展养老金融科普。通过举办养老金融论坛、开展养老金融科普周等活动，让居民切实领悟到养老金融的目的和意义，增强其参与养老金融的积极性。各高校应开展相关教育课程，引导年轻人重视养老问题，尽早形成正确的养老观念。发挥好基层社区的力量，定期邀请养老金融专业人士为社区老年人开展科普讲座，提示老年人有关投保的误区和注意事项，也可以利用短视频平台拍摄一系列防诈骗小故事，提升老年群体的反诈意识。

从发达国家经验来看，养老金融的发展不仅可以为养老提供资金，还可以促进资本市场和实体经济的发展。我国养老金融在政策的大力扶持下，规模不断扩大，体系日益健全，走出了一条具有中国特色的养老金融之路。未来可以从优化财税补贴政策、引入金融科技手段、畅通养老产业融资渠道、明确部门监管职责和推广宣传教育活动五个方面入手，改善养老金融发展大环境，引导养老金融朝着可持续、多元化、适老化、数字化等方向发展，为我国资本市场的繁荣发展和经济高质量发展贡献力量。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博导，北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院副院长）

【注：本文系北京市社会科学基金项目“北京农地制度改革与农民增收研究”（项目编号：22JJB013）阶段性成果】

【参考文献】

①张中锦：《养老金融：理论溯源、分析框架与发展战略》，《现代经济探讨》，2020年第5期。

②周言：《人口老龄化背景下我国养老金融产品发展研究》，《新金融》，2020年第8期。

③董克用、孙博、张栋：《从养老金到养老金融：中国特色的概念体系与逻辑框架》，《公共管理与政策评论》，2021年第6期。

④唐滔、石果平：《关于促进我国养老金融发展的思考》，《银行家》，2021年第7期。

⑤王波、郑联盛、郭安：《养老金融：中国实践、国际经验与发展对策》，《西南金融》，2022年第8期。

⑥张田：《中国养老金融的改革路径：中国现状、美国案例与应对策略》，《西部金融》，2023年第2期。

⑦陶玲：《发展养老金融产品，拓展居民财富积累渠道》，《清华金融评论》，2023年第3期。