稳就业：成效、挑战与政策指向

【中图分类号】F249.2    【文献标识码】A

就业是最基本的民生，也是经济发展最基本的支撑。2024年政府工作报告在今年发展主要预期目标中提出，城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右。城镇新增就业规模从去年“1200万人左右”调整为今年“1200万人以上”，更积极的就业目标传递出更大力度稳就业、强信心的信号。

我国就业形势总体呈现出逐步改善态势

国家统计局的数据显示，2019年至2023年这5年，全国城镇新增就业规模分别为1352万人、1186万人、1269万人、1206万人和1244万人。可以看出，尽管近年来受到经济下行压力和新冠疫情等因素的影响，但是我国就业形势总体保持平稳。从2023年4个季度全国城镇调查失业率的平均值（四个季度的平均值分别为5.4%、5.2%、5.2%、5.0%）和31个大城市的城镇调查失业率（从2023年年初的5.8%下降至年末的5.0%）来看，我国就业形势总体呈现出逐步改善的态势。

就业基本盘的相对稳定得益于经济运行的回升向好。2023年全国经济总量超过126万亿元，按不变价格计算，比2022年增长5.2%。经济发展带来了积极就业效应，其中有着明显改善的接触型聚集型服务业和有着较快增速的制造业等，对就业的带动作用尤为明显。

就业基本盘的相对稳定更加得益于各类政策措施的协调作用与就业政策红利的集中释放。从宏观层面来看，实施就业优先战略，把就业摆在经济社会发展优先位置，突出经济发展的就业导向，不仅成为全社会的普遍共识，而且在各级政府层面得到了深入贯彻落实。例如：2022年5月，江苏省正式实施的《江苏省就业促进条例》强调：“本省把就业放在经济社会发展的优先位置，实施就业优先战略和积极就业政策。”在实践当中，各地不断强化就业政策与产业、财税、外贸、金融、教育、社会保障等政策的协同衔接，不断推动经济转型升级与就业质量提升；在推动建立公共投资和重大项目带动就业的评估机制同时，将先进制造业、现代服务业发展引导资金优先投入到就业数量大、质量高的项目。

从微观层面来看，其一，各类稳就业措施及时优化调整，政策协同效应不断提升。诸如吸纳就业补贴、扩岗补助、稳岗扩岗专项贷款、降低失业保险和工伤保险费率等，在短期内对稳定就业发挥了积极作用。其二，就业服务体系不断健全，就业服务效能不断提升。推动公共服务和市场化就业服务的协同发展，发挥政府、市场、社会组织等多元主体在促进就业中的作用，将就业服务等融入到基层社区治理当中、发挥线下和线上服务平台的作用等，这些经验做法对稳定就业也发挥了积极的作用。其三，重点人群就业促进持续发力，兜牢民生底线意识持续强化。譬如，全方位支持高校毕业生等青年就业，多渠道促进农民工有序和就近创业就业，精准化兜底帮扶就业困难人员，长效化推进退役军人就业创业，等等，对重点人群就业起到了积极作用。其四，强化技能培训，缓解就业结构性矛盾。2023年，全年开展补贴性职业培训超过1800万人次，取得职业资格或技能等级证书超过1200万人次。其五，完善权益保障体系，积极发挥新就业形态吸纳就业的作用。2023年，人社部印发《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引(试行)》，对新就业形态劳动者与企业订立劳动合同和书面协议的内容、订立方式及应用等作出了明确规定。新就业形态相关权益保障体系的逐步建立，有助于进一步发挥新就业形态在吸纳就业和稳定就业中的积极作用。

稳就业面临的主要挑战

随着就业优先政策的不断强化和落实，当前我国就业形势总体平稳，且表现出逐步改善的态势。然而，总量性压力和结构性矛盾依然是未来一段时间就业工作面临的挑战。

随着劳动年龄人口规模与劳动力规模的下降，以及上个世纪60年代初高峰期出生人口进入退休年龄，在就业岗位规模稳定的条件下，就业总量性压力理应有所下降。但短期来看，受到经济运行、产业结构转型升级，以及随着信息技术发展和运用而来的智能替代等因素的影响，就业岗位的供给规模依然面临一定的压力。此外，截至2021年底，我国劳动力平均年龄已经逼近40岁，大龄乃至高龄劳动力规模相对较大。在大龄劳动力当中，需要继续务工以弥补家庭养老和社会养老不足的老年农民工，在劳动力中依然占据一定比例。上述因素不仅在一定程度上增加了就业总量性压力，也在一定程度上增加了就业结构性矛盾。

就业结构性矛盾主要表现为：一方面，部分劳动力难以实现高质量就业；另一方面，部分用人单位难以招聘到合适的员工。从劳动力需求侧来看，随着经济结构调整和转型升级，技能型劳动力的需求日益增加。从劳动力的供给侧来看，存量劳动力中存在着大量传统行业分流出来的劳动力，这些劳动力通常缺乏经济社会发展所需的新技能，如果技能提升或培训工作不到位，则会加剧就业结构性矛盾。此外，尽管新增劳动力的学历层次普遍得到了提升，但仍存在专业和技能与市场需求脱节的现象。2022年我国高校毕业生的规模突破千万，达1076万人，2023年则为1158万人，2024年预计达1179万人。随着高等教育的普及和高校毕业生规模日益增加，我国劳动力整体素质得到了提升，高校毕业生近年来同样是就业促进工作的重点对象。这是因为基于市场需求的人才培养反馈机制尚未建立完善，人才培养与社会需求存在脱节现象。除了人力资源供给结构与劳动力市场的需求结构失配之外，个别用人单位的学历、年龄偏好等，也在一定程度上加剧了就业结构性矛盾。

新就业形态等灵活就业快速发展带来的双重影响

近年来，以去雇主化为主要特征的各类新就业形态得以快速发展，在扩大和稳定就业方面发挥了重要作用。从全球范围来看，“非雇员化用工”和“无雇主化就业”越来越成为一种普遍的趋势。从用人单位的角度来看，随着信息技术运用和平台经济的发展，基于降低人力成本的考虑，越来越多企事业单位将原本交给雇员完成的工作事项，借助平台发包给非雇员来完成①。从劳动者的角度来看，越来越多的劳动者或主动或被动地选择了新就业形态。其中如外卖员、快递员、网约车司机等部分新就业形态，由于技能要求和进入门槛相对较低，加之具有一定的劳动自主性，近年来吸纳了大量劳动者。

然而，新就业形态发展过程中也存在一些问题。一是劳动者的权益保障问题。尽管国家相关职能部门出台了强化新就业形态劳动者权益保障的各类措施，但由于部分新就业形态是介于受雇劳动和独立劳动之间的“第三类劳动”，现行的基于劳动二分法（受雇劳动和独立劳动）的劳动法规还不足以对这类劳动起到有效的保护作用②。2024年政府工作报告提出，扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点。二是“去技能化”带来的长期风险。在就业形势相对严峻的条件下，新就业形态可以起到缓解就业压力的作用。但也要注意到，那些技能要求低甚至无技能要求的新就业形态也有着加速劳动者 “去技能化”的影响。假如越来越多的青年过早、过久处在“去技能化”的就业岗位上，那么无论是对青年个体的未来发展而言，还是对整个社会未来的人力资源供给质量而言，其中所蕴含的长期风险都不容忽视。三是就业质量的提升问题。由于技能提升和职业发展有别于标准化就业模式，加之权益保障和就业稳定性相对不足，部分新就业形态劳动者的就业质量提升存在一定的瓶颈。

稳就业之短期策略与高质量充分就业之长期规划

稳就业是当前及未来一段时间就业工作的重点。短期来看，应不断优化各类稳就业政策，持续发挥稳岗返还、就业补贴、扩岗补助、稳岗贷款等政策措施的作用，进一步强化和发挥公共投资和重大项目的就业带动作用。除了继续发挥上述政策措施的作用之外，稳就业工作还应重点做好以下工作：其一，深入实施就业优先战略，把稳就业提高到战略高度通盘考虑。实施就业优先战略，将就业作为经济社会发展的优先目标。针对当前经济社会发展形势和就业形势，应优先发展吸纳就业能力强的行业、产业和企业，强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策协调联动及其就业导向。其二，树立“大就业观”，优化政府治理体系，促进部门间的有效联动和相关政策的协同作用。所谓“大就业观”，一是指针对就业问题要有大局观念、全局观念，突出“就业优先”的政策理念；二是指“促就业”、尤其是“稳就业”“保就业”应成为各级政府职能部门的共同责任③。为此，应打破“条条”“块块”以及“条块”间的分割，优化政府治理体系，促进部门和“条块”间在稳就业过程中的有效联动，发挥不同部门政策的协同效用。其三，进一步理顺政府、市场和社会之间的关系，发挥多元主体在促进就业中的作用。应以有为政府和有效市场相结合的方式促进就业，同时充分发挥非营利部门的补充作用。就业工作涉及的是人力资源的配置问题，应充分发挥市场在人力资源配置中的主导作用。但就业又是最大的民生，政府应在其中发挥民生保障和就业兜底功能。就业促进工作既要考虑经济效益，又要考虑社会效益。市场应以经济效益为导向兼顾社会效益，而政府应以社会效益为导向兼顾经济效益。在稳就业过程中，既不能一味强调社会效益而牺牲或破坏市场规则，也不能一味强调经济效益而无视社会效益。除了发挥有为政府和有效市场的作用之外，还应将稳就业工作纳入到基层社会治理当中，充分发挥包括非营利部门在内的多元主体在稳就业和民生保障方面的作用。

稳就业是当前就业工作的重点，而实现高质量充分就业则是就业工作的发展目标。长远来看，推动实现高质量充分就业离不开以下条件：其一，确保经济的持续稳定增长。经济持续稳定增长是实现高质量充分就业的基础。提升社会预期，提振经济发展信心，特别是提振具有强大就业吸纳能力的民营经济的发展信心，推动经济持续向好，是推动实现高质量充分就业和民生高质量发展的根本。其二，前瞻性地提升人力资源供给质量、优化人力资源供给结构。通过提升劳动者的素质，推动（劳动年龄）人口规模红利向（劳动年龄）人口素质红利转变，以应对未来一段时间人口年龄结构变化带来的挑战。通过强化人才培养反馈机制，优化高等学校人才培养的学历结构、专业结构和知识结构，基于产业发展规划引导新增劳动力的培养和存量劳动力的技能提升等，前瞻性地优化整个社会的人力资源供给结构，缓解就业结构性矛盾。其三，优化劳动力市场结构，推动实现共同富裕。优化劳动力市场结构和人力资源配置机制，促进人们就业观念转变，推动形成各安其所、人尽其能的社会生态。

（作者为南京大学就业质量研究中心主任，南京大学社会学院教授、博导）

【注释】

①方长春：《去技能化与再技能化：新就业形态与青年职业发展》，《人民论坛：学术前沿》，2023年第16期。

②方长春：《“第三类劳动”及其权益保障：问题与挑战》，《人民论坛：学术前沿》，2022年第8期。

③方长春：《以就业评估强化公共投资与重大项目的就业导向》，《人民论坛》，2023年第11期。