破解超大城市治理难题的“北京方案”

坚持“以人为本”、善用“绣花功夫”，推进超大城市治理现代化——

破解超大城市治理难题的“北京方案”

习近平总书记在北京考察并看望慰问基层干部群众时指出，“北京建设国际一流的和谐宜居之都，必须以首善标准推进城市治理。”“首善”是个很高的要求。北京市“十五五”规划提出要“更加注重加强超大城市治理。坚持以人为本，下足绣花功夫，健全城市治理体系，加强城乡区域统筹，提升内涵式发展水平，着力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”这些具体目标应该说都是在落实“首善”这一要求。“十五五”时期，我们要持续破解超大城市治理难题。面对超大城市治理中人口密集、场域复杂、需求多元等治理挑战，必须坚持“以人为本”的治理理念，发挥好精细化治理的“绣花功夫”，回答好城市“为谁而治”和“怎样治理”的重要问题。二者深度融合协同发力，推动城市治理实现从“规模扩张”向“内涵提升”的深刻转型，用民生温度彰显治理价值，以精准施策回应多元期待，构建可持续的城市全生命周期发展体系，让城市真正成为宜居宜业、充满活力的幸福家园。

坚持以人为本，明确城市治理的根本立场

以人为本的治理理念首先体现在对民生需求的响应，体现在对人民群众日常关切与迫切难题的切实解决上。习近平总书记强调，要“坚持人民城市理念，着力健全基本公共服务体系，用好‘接诉即办’等机制，扎实解决人民群众急难愁盼问题。”要让长期困扰居民生活的难题得到根本性化解，使高品质、多样化的生活服务近在咫尺。这种从“有没有”到“好不好”的持续升级，正是将人的体验置于首位、让发展成果直接改善日常生活的生动实践。

以人为本意味着将包容与共享贯穿于城市发展的全过程，不断促进社会的公平正义。超大城市的活力与稳定，依赖于发展成果能够被各类群体、各个区域公平享有。着力构建贯穿城市全生命周期的公共服务体系，特别注重对“一老一小”及困难群体的制度关怀与资源倾斜，是缩小公共服务差距、增进社会融合的关键。推动基本公共服务均等化，在城市更新与空间规划中优先保障普惠性设施落地，旨在让每一位居民，无论身处核心城区还是边缘社区，都能平等享有城市发展的机会与红利，实现从“城市规模”到“人的尺度”的价值回归。

坚持以人为本必然要求尊重并激活市民作为城市主人的主体性，构建“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的多元开放治理机制。超大城市治理的复杂性，决定了治理不能仅依靠单向度的行政推动，不能仅靠政府唱“独角戏”，而必须是全社会共同参与的“协奏曲”。这要求打破行政壁垒，创新制度设计，搭建常态化、制度化的协商平台，有效统筹政府、社会、市民三大主体，最大程度地汇聚民智、凝聚共识、整合资源。

善用绣花功夫，提升城市治理的实践效能

“绣花功夫”是一种融合了精准施策、系统性布局、智慧化跃迁的完整治理范式。它要求城市治理者兼具“致广大”的战略视野与“尽精微”的实操能力，其实质是从“规模管控”转向“品质治理”，从“标准化供给”转向“精准化响应”，最终在宏大叙事与微观体验之间建立有温度的连接。

精细化治理的起点，在于对城市复杂性与人民需求多样性的精准识别与科学把握。超大城市并非均质整体，而是由历史街区、产业新城、老旧社区等异质单元镶嵌而成的拼图。这要求治理必须摒弃“一刀切”的思维，转向“因地制宜”的精准逻辑，运用好网格化治理理念，构建“横向到边、纵向到底”的治理底盘，形成“上面千条线、下面一张网”的有机整体，确保国家意志与政策温度能够无衰减地传递至社会的每一个细胞。这种将宏观战略精准落子于微观单元的精细化、网格化的治理架构，如同绣花前需对布料质地与图案构图进行深刻理解才可着手改针，确保了任何细微的民生需求与社会动态都能被及时感知、精准定位，并得到有效响应，从而为超大城市这个复杂系统的有序运行提供最坚实的结构性支撑。

“绣花”式治理的实现需要科技的赋能，代表着从经验驱动到数据驱动、从被动响应到主动预见的治理范式跃迁。它要求充分利用大数据、人工智能、物联网等现代信息技术，为城市装上“智慧大脑”和“灵敏神经”。其目的远不止于提升效率，更在于实现感知的泛在化、研判的精准化与服务的个性化。通过构建城市信息模型、运行“一网统管”平台，治理者能够实时洞察城市生命体征，对交通、环境、安全等领域的风险进行智能预警与模拟推演。这使得治理工作能够像“绣花”一样，提前规划“针脚”走向，动态优化“配色”方案，从根源上破解“城市病”，实现对各类风险的源头管控和未诉先办，让城市治理更聪明、更智慧。

在协同发力中推进超大城市治理现代化

在超大城市治理的宏大叙事中，“以人为本”与“绣花功夫”并非彼此孤立的概念，而是价值灵魂与实践躯干的深刻统一。前者确立了“为了谁”的根本立场与价值归宿，后者则回答了“如何为”的方法论问题。二者的深度融合，标志着城市治理从追求规模的“发展主义”逻辑，转向关注品质与体验的“人本主义”逻辑，共同指向一种更加精细、更具温度、更可持续的治理新范式，既坚守人民立场，又熟悉精细方法，在超大城市的复杂画布上，绣出既有秩序又具活力、既现代时尚又温暖包容的锦绣篇章，实现“人民城市人民建，人民城市为人民”的美好愿景。

“以人为本”为“绣花功夫”提供了价值校准与目标引领。它意味着城市治理的终极标尺，在于人民日益增长的美好生活需要是否得到满足，人民的获得感、幸福感、安全感是否切实增强。这使得“绣花功夫”超越了单纯的技术性精细，被赋予了鲜明的价值取向。每一项政策的制定、每一处空间的改造、每一次服务的提升，都需以是否回应了人民最关心、最直接、最现实的利益问题为检验标准。它要求治理者必须俯身倾听，从宏大的城市发展战略中，精准识别出诸如停车、社区养老等具体而微的民生痛点，并将解决这些问题置于优先位置。正是“以人为本”的导向，决定了“绣花”的图案最终要绣出人民的笑脸，而非冷冰冰的数字指标。

“绣花功夫”为践行“以人为本”提供了可操作的实践路径与方法论支撑。它将抽象的人民福祉，分解为一系列可感知、可参与、可评价的精细治理过程。在系统性、前瞻性的规划布局上，要求治理像绣花构图一样，统筹发展与安全、活力与秩序、更新与保护等多重目标，实现城市功能、空间、文化的有机融合；在精准化、差异化的施策能力上，要求承认超大城市的复杂性与多样性，拒绝“一刀切”，转而针对不同区域、不同群体的独特需求，进行定制化的政策设计与资源投放，确保公共服务能像细密的针脚般，覆盖社会肌理的每一个褶皱。此外，它也依赖智能化、协同化的治理赋能，通过科技手段提升感知、研判与响应能力，并通过构建多元共治格局，将政府、市场、社会和市民的力量编织成一张坚韧的治理网络。

（作者为北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、北京建筑大学马克思主义学院教授、北京建筑文化北京哲学社会科学研究基地副主任）