郝洁：进一步全面深化改革 扩大高水平对外开放（2）

二、中国对外开放的历程、内涵与经贸实践

“十四五”时期，在党中央坚强领导下，我们实行更加积极主动的开放战略，推动对外开放事业取得历史性成就，为中国式现代化提供了更为坚实的战略支撑。贸易强国建设取得积极成效，货物贸易规模连续8年稳居世界第一，服务贸易规模稳居世界前列，数字贸易快速发展；利用外资结构不断优化，“投资中国”金字招牌持续擦亮；对外投资稳居世界前三，产业链供应链国际合作有序推进；多双边和区域经贸合作成果丰硕。实践充分证明，中国越发展就越开放，开放是国家繁荣发展的必由之路。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，扩大高水平对外开放具有重大意义。

（一）中国对外开放的发展历程

1.第一阶段：以党的十一届三中全会胜利召开为标志，对外开放开启了破冰之旅（1978—1991年）

1978年党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。这一阶段主要特点是在计划经济体制大背景下进行对外开放的试点，重点是推动计划经济体制下的贸易管理制度改革，核心是为了出口创汇。同时，也在摸索市场经济规律，积累对外开放经验和信心，为全国范围内的市场化改革创造条件。

第一，通过深圳、珠海、汕头和厦门四个沿海城市的特区建设，制定特区的政策法规体系，引入市场经济的做法，吸引外资投资，提高效率促进生产，建立面向海外市场的出口加工基地。

第二，通过在全国设立经济技术开发区和高新技术产业开发区，实行特殊的产业和税收政策，进一步加大招商引资力度，积极扩大出口规模。1984年9月，国家在大连设立第一个经济技术开发区。1988年5月，国家在中关村设立第一个高新技术产业开发试验区。经济技术开发区和高新技术产业开发区的蓬勃发展，有力促进了中国产业结构的调整升级。

第三，国家开始逐步推进外贸体制改革。主要措施包括：打破外贸垄断经营，赋予广东、福建两省更大外贸经营权限，引导外贸企业与工业企业对接合作。经过这一阶段的艰难探索，中国外贸体制开始逐步适应国际规范。

第四，随着经济特区、沿海沿边沿江开放城市以及经济技术开发区的设立，中国利用外资体制逐渐形成。在管理方面，1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》公布，初步确立了中国外商投资的管理体制。在产业方面，1987年12月《指导吸收外商投资方向暂行规定》发布，将外商投资项目分为鼓励、允许、限制、禁止四类，初步形成了利用外资的产业引导政策。

第五，开始探索海关特殊监管区政策，为之后的国际贸易发展铺路。1990年6月，外高桥保税区在浦东新区设立，这是中国境内的第一个海关特殊监管区。保税区的设立使得货物可以在保税区与境外自由出入，极大地改善了贸易便利化水平，增强了保税区对外资的吸引能力。

2.第二阶段：以邓小平南方谈话和党的十四大胜利召开为标志，对外开放由点及面、全面系统推进（1992—2000年）

党的十四大提出正确认识和处理计划与市场的关系，党的十四届三中全会进一步明确要建立社会主义市场经济体制，中国的对外开放进入了市场化改革阶段。这一阶段的主要特点是构建与社会主义市场经济体制相适应的对外开放政策体系，重点是制造业领域的对外开放，核心是利用外资和扩大出口，为加入世界贸易组织，更好地参与全球竞争合作创造条件。

第一，对外贸易体制改革持续深化。1994年1月，国务院决定进一步深化对外贸易体制改革，将统一政策、放开经营、平等竞争、自负盈亏、工贸结合、推行代理制，建立适应国际经济通行规则的运行机制，作为中国对外贸易体制改革的目标。

第二，实行更加积极的利用外资政策。党中央确定了积极合理有效利用外资的方针，在扩大规模的同时，拓宽利用外资领域，采取更加灵活的方式，引导外资投向基础设施、工业、农业和部分服务业，中国吸收外资进入了高速发展的新时期。从1996年到2000年，我国实际吸收外资保持在年均400亿美元以上的规模。

3.第三阶段：以加入世界贸易组织为标志，社会主义市场经济体制下的全面开放加速推进（2001—2012年）

加入世界贸易组织，为中国经济更加有效地参与全球竞争合作打开了新的空间，中国的对外开放进入新的时期。这一阶段的主要特点是中国的市场经济体制开始全面与国际规则接轨，重点是对外经贸制度的全面调整和服务业的对外开放，核心是提高利用外资质量，转变外贸发展方式，积极推行“走出去”战略。

第一，强化涉外经济法治化建设。在非歧视原则、自由贸易原则和公平竞争原则下，中国集中清理了2300多部中央级的法律法规和部门规章、19万多件地方的规章制度。对其中不符合世贸组织规则和中国入世承诺的，分别予以废止或修订。新修订的法律法规减少和规范了行政许可程序，建立健全了贸易促进、贸易救济、利用外资等涉外经济法律体系。通过大规模的清理和修订，中国涉外经济体制与WTO规则基本一致。

第二，优化发展对外贸易。2004年修订的《中华人民共和国对外贸易法》颁布实施，将企业外贸经营权由审批制改为备案登记制，所有对外贸易经营者均可以依法从事对外贸易。

第三，提高利用外资质量。对《外商投资产业指导目录》进行多次修订，放开银行、商业、外贸、旅游、运输、会计、审计等服务贸易领域，对一些传统制造业不再鼓励外商投资，并开始严格限制外商投资“两高一资”项目。2008年，取消给予外商投资企业低于国内企业税率的所得税优惠，实现“两税合一”。出台《中西部地区外商投资优势产业目录》，大力引导外资向中西部地区转移和增加投资。

第四，积极扩大对外投资。2004年国家发展改革委公布《境外投资项目核准暂行管理办法》，2009年商务部公布《境外投资管理办法》、国家外汇管理局发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，基本上形成了关于境外投资用汇、核准等在内的管理体系。

4.第四阶段：以党的十八大胜利召开和“一带一路”倡议提出为标志，开放型经济新体制加快形成（2013年至今）

随着全球经济的稳步复苏，中国经济进入新常态，党的十八届三中全会提出了新的改革开放重大举措，供给侧结构性改革成为改革开放的主线，中国成为倡导和维护新型全球化的重要力量，对外开放进入新时代。这一阶段的主要特点是加快构建开放型经济新体制，发展更高层次的开放型经济。重点是形成开放发展新理念，推动形成全面开放新格局，构建人类命运共同体。核心是围绕“一带一路”和自由贸易试验区（自由贸易港）建设积极参与全球经济治理。

第一，形成开放发展新理念。中国经济发展进入新常态，表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，必须用高水平开放推动高质量发展，以开放促改革、促发展、促创新，与世界各国互利共赢、共享发展成果。一是坚持“引进来”和“走出去”相结合，拓宽国民经济和社会发展外部空间。二是坚持沿海开放和沿边开放相结合，优化区域开放布局。三是坚持制造领域开放和服务领域开放相结合，以高水平开放促进经济结构调整升级。四是坚持向发达国家开放和向发展中国家开放相结合，扩大同各国的利益交汇点。五是坚持多边开放和区域开放相结合，推动经济全球化和区域经济一体化。

第二，“一带一路”建设成为扩大对外开放和拓展国际合作空间的重大战略举措。“一带一路”建设逐渐从理念转化为行动，从倡议转变为现实，在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面取得一定成效。一是加强了同共建国家和地区发展战略对接，增进了战略互信。二是大力推进互联互通、产业和金融合作。三是提高贸易投资自由化便利化水平，全面加强海关、检验检疫、运输物流、电子商务等领域合作。四是建立了多层次人文合作机制，推动教育、科技、文化、体育、卫生、青年、媒体、智库等领域合作，夯实民意基础。

第三，积极推进自由贸易试验区建设，引入“负面清单”管理制度，不断改善营商环境。2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。2025年12月18日，海南自贸港封关正式启动，成为构建开放型经济新体制的重要引领。

（二）高水平对外开放的内涵与举措

中国高水平对外开放是一个不断深入推进提升的进程，对外开放是我国现代化建设不断取得新突破的关键法宝之一。党的十八大以来，我国坚定不移推进全面深化改革，着力构建开放型经济新体制，始终坚持扩大高水平对外开放，深度参与全球产业分工与合作，拓展中国式现代化的发展空间。2014年2月，中共中央政治局会议提出，构建开放型经济新体制，推动高水平对外开放，加快培育国际竞争新优势。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国超大规模市场优势，促进国际合作。党的二十大报告指出，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

1.高水平对外开放的内涵

高水平对外开放，就是要全方位、多层次、宽领域开放，就是要顺应潮流，采用更先进更科学更公平的贸易投资规则，就是要让商品、服务、要素、资本、人才跨境流动更自由便捷，使开放对我国经济高质量发展、国际竞争力提升、科技创新能力持续增强起更大的促进作用。

从本质来看，高水平对外开放使商品、服务、要素、资本、人才等跨境流动的障碍、壁垒越来越少，贸易投资更加自由便利。

从核心来看，高水平对外开放使经贸规则与国际最佳实践深度对接，向更科学更合理更先进的规则靠拢，更加强调制度型开放。制度型开放就是基于最大限度的规则制度共识的开放，实质上是与国际高标准高水平的贸易投资最佳制度实践的接轨。中国将以制度型开放为重点，聚焦投资、贸易、金融、创新等对外交流合作的重点领域深化体制机制改革，完善配套政策措施，积极主动把对外开放提高到新水平。

从对象来看，高水平对外开放对全球高端投资、技术、人才、企业、资源的集聚吸引力更强，对国际市场的开拓利用更有效。

从实践方向来看，高水平对外开放，要在重点领域深化拓展开放，在推动绿色发展、人工智能、数字经济等领域占领制高点。

2.高水平对外开放的举措

第一，对标国际高标准经贸规则推进国内相关制度改革。在数字贸易规则方面，积极制定中国数字贸易安全标准体系。规范数据跨境安全管理，组织开展数据出境安全评估、规范个人信息出境标准合同备案等相关工作。制定重要数据目录，实施数据安全管理认证制度，促进数据跨境有序流动。加快制定和完善数据跨境流动安全评估的操作性办法、流程。自贸试验区可根据区位优势及产业定位，主动推动与重点合作经济体在市场互联互通、规则协同对接及标准互认共建等方面的制度创新。在政府采购方面，进一步优化采购程序、完善采购管理、加强采购监督，构建规范透明、科学公正的政府采购管理体系。破除制约各类所有制企业平等参与招投标的不合理限制，制定招投标领域公平竞争审查规则。

第二，推动我国市场准入及“边境后”规则与国际最佳制度实践接轨。可探索放松部分服务领域外商投资限制，持续推进电信、医疗等领域扩大开放。开展放宽科技创新领域外商投资准入试点。北京、上海、广东等自由贸易试验区扩大开放试点，选择外资企业开展基因诊断治疗，探索更广泛的试点空间。