彭宗超：直接选举制的历史发展模式比较

众所周知，选举制度是近现代代议民主制的基础。若从纯理论角度看，公民对各级代表的选举越直接就越有利于代议民主的实现。约翰•密尔早于上世纪中叶为了建构其理想的代议民主制，就曾系统地比较了间接选举与直接选举的利弊。他认为，虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄，可以选出高于选民的选举人，从而容易作出正确的抉择，但是它不利于赋予选民以选举权的主要目的，即保障个人权利，不利于增进议员对选民的责任感，反倒有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门，而直接选举能得到间接选举的所有好处，直接选举得不到的好处间接选举也得不到，且直接选举并没有间接选举的如上弊端（注：J. S.  密尔着《代议制政府》，商务印书馆，1982年6月第1版，第  144—149页。）。因此，他极力主张应该推行直接选举制。  近现代选举理论也大都视直接选举为选举制度的重要原则之一。

然而，在实际的历史发展过程中，并非仅有直接选举就一定有真正的代议民主。直接选举的民主价值的实现既需要选举制原则结构中其它原则（如普遍、平等、秘密、自由和竞争等原则）的支持，也需要一定的社会经济、政治与文化等条件的配合，因而并不能一蹴而就，甚至在许多国家都要经历漫长或曲折的发展历程。根据具体国家全国性代表（指中央政权层级的民意代表）的选举实施直接原则与普遍原则先后次序的不同，  我们可以把直接选举制的历史发展模式划分成三大类型：（1）以西方早发资本主义国家为代表的直接选举原则先行模式；（2  ）以印度和一些社会主义国家为代表的直接选举原则与普遍选举原则并行模式；（3）以前苏联和中国为代表的直接选举原则后行模式。  根据其它标准，每一模式还可以划分出具体的类型。本文拟对三大模式及其内部具体类型进行初步的比较分析，以检验上述假定的正确性，并从中进一步发掘一些于我们中国直接选举制发展有益的经验与教训。

一、先行模式

以英美法德为代表的早发资本主义国家，大都在历史上，特别是在资产阶级民族国家建立后采取了先实行直接选举全国性代表的原则，再逐步实行普选等其它选举原则的模式。如英国早在封建等级会议中就已实行了全国性代表的直接选举原则（注：如都铎王朝时期的具体过程，可以参见刘新成着《英国都铎王朝议会研究》，首都师范大学出版社，1995年7月第1版，第37页。）。1688年英国资产阶级“光荣革命”后，“权利法案”等一系列宪法性文件将这一原则固定下来。美国1787年宪法规定，联邦众议院议员由选民直接选举产生。法国虽在1791年宪法中曾规定了两级选举制，即由选民选出选举人，再由选举人选出议员，但很快于1793年雅各布布宾派当政时期制定的宪法中规定了直接选举的原则和办法。普鲁士1848年资产阶级革命后的选举法也规定了两级选举制，但1871年德国实现统一后，帝国宪法便规定帝国国会议员由直接选举产生。

这些早发资本主义国家为什么能于一建国或建国初期便推行全国性代表的直接选举制呢？其社会原因主要在于资本主义商品经济的空前发展、资产阶级革命的胜利，资产阶级人权政治思想等各种力量的推动所致（注：具体参见王玉明着《选举论》，中国政法大学出版社，1992年9月第1版，第66—72页。）。须应说明，这些因素必然导致资产阶级选举制的产生，但不一定导致全国性代表直接选举制的诞生，或者并不意味着它们为全国性代表直接选举制的推行提供了充分条件。直接选举制之所以能在这些国家建国时或早期就得以推行的特定原因或条件则是，它们当初对选民的资格进行了严格的限制（如财产、教育、种族、宗教、居住、年龄和职业等限制），使得选民数量极为有限。如18世纪中叶的英国人口为750万，选民只有24.5万人，而在1780年，  由于受大地主的支配，实际只有6000人就选出平民院的大部分议席。美国建国后的一段时间，选民在成年男性中也只占1/10左右，根据宪法规定，  众议员人数以每3万人选出1人为限。法国1793年时每4万人可以选1名代表（注：以上资料多引自王玉明《选举论》，第78、81和83页。另可参见杨柏华等着《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社，1984年10月第1版，第94页。）。选民数量有限，即便地域广大，也容易推行直接选举制。假定当时这些国家没有这些资格限制，选民数量很大，且文化素质较低，加上当时不甚发达的经济、政治等条件，就根本不可能实现直接选举。

尽管这些国家都较早地推行了全国性代表的直接选举制，但它们此后走过的却是完全不同的直接选举制发展道路。一是以英美为代表的通过改革渐进发展的道路，另一是以法德为代表的动荡曲折的演变历程。

英国和美国自建国以来，政治发展的渐进性在其直接选举制的历史发展中也有非常突出的表现。通过1832、1867和1884年的选举改革法，英国逐步降低了选民的财产和居住等资格限制，使得选民人数在整个人口中的比例由1831年的1.8%稳步增加到1886年的12.1%（注：AndrewMclaren Carstairs, A Short History of ElectoralSystemsinWestern Europe, London: GEORGE ALLEN   & UNWIN,  1980, P190.）。后来又通过1918年《国民参政法》，让妇女拥有了选举权，再通过1926、1928、1939、1944、1945、1948、1949和1969等年多次修改选举法，最终实现普遍和平等等选举原则，也最终使英国的全国性代表直接选举制具有了坚实而宽广的基础。美国虽然中间有南北战争的干扰，但其全国性代表的直接选举制也与英国一样，不仅没有出现中断现象，而且随着普选制的逐步推进而日益完善。如1912年通过宪法第17条修正案，直接选举制在联邦参议员的选举中也得到实施。

而法国和德国全国性代表的直接选举制却历经曲折。法国1793年确立的直接选举制不久便被1795年宪法所规定的两级选举制所取代。其后，法国推行间接选举制长达50多年。直到1848年，二月革命才揭开法国选举制度史上的新篇章，恢复了直接选举制，还放宽了对选民的资格限制，使选民人数由24万增加到900  万（注：洪波着《法国政治制度变迁——从大革命到第五共和国》，中国社会科学出版社1993年2月第1版，第323—330页。）。但1850年立法议会又取消了普选权，使选民人数锐减到300万。1875年宪法继续规定了直接选举原则，  同时恢复了一定的普选原则，致使法国本土有选举权的人大约占到居民总数的27%（注：参见王玉明《选举论》，第84页。）。从此以后，法国的直接选举制才最终稳定下来，并随着普选权的继续扩大而越来越拥有广泛的制度基础。德国与法国的情况基本类似，1871年帝国宪法关于直接选举制的规定在1919年魏玛宪法中也得到维持，但后来由于法西斯政权的破坏，直接选举制形同虚设，直到法西斯政权垮台后的1949年，前联邦德国新宪法才重新稳固了直接选举制。

英美与法德之所以出现全国性代表直接选举制发展道路的不同，是因为19世纪中叶以前英美资产阶级与其它剥削阶级在经济、政治等利益上长期存在统一性和互补性，彼此能够长期共存，相互妥协，共同维护全国性代表的直接选举制，并共同推动整个选举制的逐步巩固和发展；而法德资产阶级相比于封建旧势力仍显力量弱小，且两者很难相互妥协，旧势力不愿轻易退出历史舞台，即便屡屡在革命中失败，也能经常卷土重来，实行新的专制统治，致使直接选举制受到长期顿挫。由分析可见，在形式上，这种直接选举制实现得早且迅速，事实上由于普选原则的滞后及制度的不稳定，其只能长期呈现非常有限或极不稳定的特点，所体现的民主程度自然也很低。也就是说，要想真正体现较高程度的民主，仅有直接选举制是远远不够的，它必须与选举原则结构中的其它原则一道起作用，还必须有支持现代代议民主制的经济与政治力量做基础。这样，直接选举制才会稳定地发展，才能有利于代议民主的实现。

二、并行模式

第二次世界大战以后，第三世界的一些资本主义国家先后独立，同时一批社会主义国家也相继诞生。它们都制定了宪法，并走上了代议民主制的道路。它们中的许多国家在全国性代表的直接选举制方面创造了不同于早发资本主义国家的发展模式，即建国伊始就同时确立直接选举和普遍选举等原则的并行模式。纯从理论上看，这种模式是非常好的，特别有利于代议民主，那么在实际过程中，其形成原因何在，政治后果如何呢？在此，主要以印度为例进行分析。

作为欠发达资本主义国家典型代表的印度，本是一个幅员相对辽阔、人口众多、多民族、多语言、多宗教、历史悠久又历经殖民磨难的国家。然而，它二战后一独立便制定宪法，在宪法的指导下，又先后制定了《1950年人民代表法》和《1951年人民代表法》。这些法律文件同时规定了直接、普遍和平等等选举原则。

在直选与普选并行的模式下，印度全国性代表的直接选举始终表现出规模巨大的特点。印度的选民队伍本来就十分庞大，又受人口增长过快的影响，每届大选还都要增加20%左右的新选民。如1984年全国选民人数为3.79亿，到1989年时，选民已增加到4.99亿人，增加达27.7%（其中也有选民年龄资格降低的因素）。为此，1989年在全国共设60万个投票站，出动了370  万选举主持人员（注：林良光主编《印度政治制度研究》，北京大学出版社，1995年12  月第1版，第76—77页。）。这样的选举规模是任何一个资本主义国家的直接选举都无法相比的。

同时，我们还应注意，印度的全国性代表直接选举制是在经济与文化都不很发达的条件下推行的。1970年时，印度的人均国民生产总值仅仅100美元，到1988年也仅有340美元（注：参见中国国家统计局国际统计信息中心编《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料，1990》，中国统计出版社，1991年9月第1版，第34页。）。印度人口的文化程度也很低，1981年文盲及文化程度不明确者竟占25岁及以上人口的72.5%（注：参见《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料，1990》，第124页。）。到此，人们不禁要问，  早发国家曾在不甚发达的条件下只能推行极有限的直接选举，而印度何以能够在如此落后的社会条件下长期推行规模如此巨大的全国性直接选举呢？原因自然很多，其中非常重要的一个原因就是其曾受到英国政治传统的深刻影响。正如麦伦•韦纳通过统计所揭示的一样：“几乎所有人口至少100  万的国家（也几乎包括所有小一些的国家），第二次世界大战以后独立并持续实行民主制度的国家，都是前英属殖民地。”（注：转引自利普塞特等人着《对民主政治的社会条件的比较分析》一文，载于《国际社会科学杂志》1994年比较政治学专版，第18页。）英国在统治印度的相当长时期中并没有实行议会民主制，直至20世纪英帝国行将衰亡之际，确切地说，是自1919年开始才实行了一定的且变异了的议会民主制。无论如何，议会制度仍是英国留给印度的一项影响深远的历史遗产（注：林良光主编《印度政治制度研究》，第36—37页。）。一位印度学者也承认：“印度宪法的作者几乎原封不动地接受了英国的议会制度，而独立运动期间提出的各种选择均已被放弃。”（注：转引自林良光主编《印度政治制度研究》，第37页。原引自霍斯特•哈特曼着《印度的政党》，密特拉，1982年版，第7页。）很自然，作为议会制的基础，  印度的直接选举制也不能不受英国直接选举制传统的深刻影响。尤其是1935年后，英国在印度开放了省议会议员的直接选举，这在一定意义上的确为印度独立后立即推行全国范围的直接选举打下基础。可见，印度的直接选举制就不象早发国家那样，在起步阶段主要由内部因素促成，而主要受外源性影响所致。当然，从根本上说，这种选举制是印度民族资产阶级所需要的。否则，仅受外源性影响而建立起来的直接选举制也不可能长期稳定地推行。

对于印度的直接选举制，最令人费解之处在于，印度选民的文化素质如此之低，如何能适宜参加全国性代表的直接选举活动呢？通常，代议民主制中的选举活动对选民的起码要求是能作出理性选择，而理性选择实际上需要选民对一些政治信息有一定的了解，并能作出自己的判断，只有这样，普遍的直接选举才可能真正表现出一定的民主性。如果从这一观点出发，很明显印度根本就不适合搞全国性代表普遍而直接的选举制。然而，印度的全国性代表直接选举制却推行了几十年。其实，严格按上述观点看待问题是不现实的，因为即便是在当今发达的西方国家，也不可能要求每位选民或大多数选民具备政治上的理性选择能力。实际的选举活动并非需要每一个选民或绝大多数选民都具有这种能力，而只需要一部分甚至是极小的一部分选民具备这种能力就可以正常地进行。对此，约翰•密尔早就做过分析。他认为，即使承认一个人由于文化不高，不能对一个议会候选人的合格条件作出很好的判断，也没有必要在宪法上规定该选民必须委托自己所信赖的人去投票，即实行间接选举，因为他只需要私下问问他所信赖的这个人该投哪个候选人的票就行了。“在这种情形下，直接选举就得到间接选举的所有优点了”（注：[英]J. S.  密尔着《代议制政府》，第146页。）。  当代西方的民主理论也对此给予了特别的关注。康弗斯和萨托利都对选民投票行为中的理性要求提出质疑。如萨托利认为：“如果选举是决定由谁来作决定，这就意味着在选举式民主论中选民不承担理性的负担，它已被转给了他们的代表，从而也转给了代议制民主论”。并且萨托利还指出，“理性参数”实际上是对现实的曲解，或是对人民和整个民主大厦所提出的不可能实现的要求（注：[美]乔•萨托利着《民主新论》，冯克利阎克文译，东方出版社，1993年6月第1版，第117—118页。）。可见，如果从密尔和萨托利的上述观点出发，我们就容易理解现代代议制中作为社会利益和意见整合工具的政党制的必要性，以及普选制和直选制的可行性，也容易理解印度直选制的推行未受选民素质普遍低下影响的原因所在。印度的经验也说明，直选制和普选制不必完全拘泥于选民文化程度的限制，只要政党组织发育完善，政治精英组织有序就能推行。

至于印度直接选举制的政治效果，可以说喜忧并存。首先就对于印度政治民主化的影响来说，这一制度的推行在形式上的确使大多数人拥有了直接选举权，受到了民主训练。但由于直选中候选人资格的严格限制、选区划分和选票计算上的非民主性以及特定种姓、宗教、民族、阶级等对选举的操纵，这一制度并不能在实质上真正体现大多数人的民主。也就是说，其民主的实际程度并不高。

其次，就政治稳定方面而言，它不但没有造成印度政局的动荡，反而为印度政局长期稳定作出了贡献。因为其单名制选区和多数计票制的规定绝对有利于国大党长期执政，通过直接选举使该党的执政拥有强有力的制度上的合法性，其政局就易于稳定。只是在个别时期，国大党在直选中也曾失去多数的执政地位，如1977年国大党在选举中仅得到选民34%的选票和28%的议席（注：参见Vernon Bogdanor   & David Butler, Democracyandelection: ElectoralSystemsandtheir political consequences, New York: Cambridge University Press   ,  1983, pp.  50—51.  ），从而失去执政地位达3年，1989  年起再次失去执政地位近两年，本年度又一次失去执政权力。总起来看，印度的政局还是长期稳定的。当然，印度毕竟是个多宗教、多种族、多部落的国家，平常国内这些方面的纷争就很多，直接选举期间就更厉害，恐怖暴力事件层出不穷。1989年就有100多人在选举暴力事件中丧生，1991  年大选中连前总理拉•甘地在发表竞选演说时也遇刺身亡。可见，直接选举仍给印度带来一些不安定的负面影响。

其三，印度的直接选举对印度的政治发展可谓利大弊小，但其对经济发展的作用则实在不可高估。这种建立在直接而普遍的选举基础上的代议民主制并不能有效地推动印度经济的迅速发展。印度1960—1989年间国内生产总值年均增长率仅4  %左右（注：参见《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料，1990》，第28页。），这个速度远远赶不上亚洲四小龙。这说明，在经济条件不成熟时直接而普遍的选举制，即便不影响政治稳定，甚至不直接地影响经济发展，但毕竟可以通过建立在其基础之上的代议民主制间接地妨碍国家和政府通过强有力的政策措施有效集聚社会资源，从而不利于经济迅速发展。显然，印度在20世纪后半叶仍想学英国原本的政治现代化模式，只能让经济越发相对落后。

并行模式中的另一类国家主要是除前苏联和中国之外的其它社会主义国家。这些国家原本也较为落后，但因为法理上强调国家一切权力归全体劳动人民，加上这些国家领土都不太大，人口也不太多，所以一建国就理所当然地既实行普遍选举，又实行全国及各级议会代表的直接选举。这种直选制的历史意义主要表现在广大劳动人民空前地有了当家作主的权利，体现了人类代议民主制的巨大进步。同时，由于历史很短，相应的制度建设不配套，如直接选举中长期缺乏竞争机制等，又由于长期忽视商品经济与市场经济建设，整个政治体制的民主性还不充分，共产党的权力过宽过大，人民代表机关的实际权力非常有限，因此，这些国家直接选举所能达到的实际民主程度依旧很低。

从并行模式中，我们可以明显看出，在落后条件下勉强实行的普遍而直接的选举制的确在一定程度上有利于代议民主制的进步，但并非仅此就可以有较高程度的民主，同时，落后条件下匆忙推行全国性代表的直接普选和完全的代议民主未必有利于经济的迅速发展。

三、后行模式

这种模式通常先推行普选原则或其它选举原则，仅在基层代表的选举当中实行直接选举原则，待条件成熟后再在地方各级直至全国代表的选举中广泛推行直接选举原则。这种模式主要以前苏联和中国为典型。十月革命后，苏俄1918年宪法规定了多级选举制，也即间接选举制，由下一级苏维埃代表大会选举上一级苏维埃代表大会的代表。全俄苏维埃代表大会代表由城市苏维埃和省市苏维埃代表大会选出，州、县、乡苏维埃代表大会代表由市和村苏维埃代表大会选出，只有市和村苏维埃代表由选民直接选出。同时实行劳动人民普选原则（但剥夺原剥夺者和统治者的选举权）。当然，当时还没有实行秘密选举和平等选举原则，实行的是公开选举和工农差别选举（注：参见聂运林着《前苏联社会主义民主制度研究》，武汉出版社，1992年11月第1版，第220—222页。  另可参见王向明着《斯大林宪法颁布以前的苏联选举制度》一文，载于《人民日报》（1954年5月14日）。）。应当说，  苏俄刚成立先实行间接选举原则是有道理的，因为苏俄地域辽阔，人口也较多，加上国际国内环境极端复杂，立即实行直接选举制是不可能的，同时对新政权也是危险的，不利于新政权的巩固与稳定。

到了1936年，基于生产资料的社会主义公有制已经确立，剥削阶级已被消灭，构成苏联社会的主要阶级与阶层已是工人、农民及知识分子，各民族的社会主义国家已巩固地建立起来，苏联新宪法不仅取消了普选权方面的政治限制，实行平等和秘密等投票原则，而且规定从乡村及市苏维埃起至最高苏维埃止，都由公民直接选举产生（注：参见聂运林着《前苏联社会主义民主制度研究》，第222—224页。）。为此，1936年3月，  斯大林在和美国“斯克里浦斯——霍华德报系”报业联合会公司总经理罗易•霍华德先生的谈话中曾说：“为什么要实行直接选举呢？因为在当地直接选举一切代表机关，直至最高机关，能够更好地保证我们这个幅员广大的国家的劳动者的利益”；“我们新的选举制度，将对一切机关和团体起督促作用，促使它们改善自己的工作……将成为人民手中的鞭子，用来鞭策工作做得不好的政权机关”（注：《斯大林文选》（上），中共中央编译局译，人民出版社，1962  年8月第1版，第78  —80页。）。1937年3月他还说：“人民是在选举苏联政权机关时，  用普遍的、平等的、直接的、不记名的选举方法，来审查自己的国家领导者。”（注：《斯大林文选》（上），第142页。）

从形式上看，苏联1936年以后的苏维埃代表选举制的确是当时世界上最民主的选举制，同时代的发达资本主义国家也没有完全做到这些。尤其苏联创造了在幅员最广大的国家推行直接选举制的奇迹。然而，这一最民主的选举制并没有给苏联整个社会带来政治上的民主化，也根本没有实现斯大林所设想的那些目标，随之而来的却是肃反扩大化和斯大林的个人崇拜和个人集权与专制。其中的原因何在呢？笔者认为，与其它社会主义国家类似，苏联整个政治体制并没有民主化和法制化，党政不分，党权大于政权，由选民选出的各级苏维埃代表大会根本起不到同级唯一权力机构的作用；同时，直接选举制本身缺乏自由竞争原则与之相配套，因此，这种直接选举制的民主意义不能不大打折扣，这也充分证明了文首提出的基本假定。

我们新中国建国以后，准确地说是自1954年以后，先推行的也是普遍选举原则。直接选举仅在基层乡镇和市辖区人大代表的选举中被采用，直到1982年才被扩大到县和县级市人大代表的选举之中。地级市及其以上乃至全国人大代表的选举至今仍实行的是间接选举。对此，周恩来早于1949年9月7日就指出：“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”（注：《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年第1版，第140页。）可见，周恩来仅是从中国人口太多这一角度来论证直接选举制的不可行性。1951年2月28  日，刘少奇则从人口的素质及勉强推行直接选举等选举原则的政治后果的角度做了详尽的分析：“中国大多数人民群众，主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性也还很不充分。如果在这种情况下，就来普遍地登记选民，机械地划分选区，按人口比例一律用无记名投票的办法来直接选举各级人民代表大会的代表，根据我们过去在若干地区实行过的经验，这样的选举反而是形式主义的，它给人民许多不必要的麻烦，损害人民的积极性，在实际上并不能使这样选举产生的人民代表大会具有更多的代表人民的性质，因而也就不能用这种办法使今天的人民政权更加民主化，更加密切地联系人民。……‘普遍、平等、直接、无记名投票’的选举方式在中国目前的情况下还不能因而也不应该一下采用，这只有在各种准备工作均已做好，中国大多数人民群众经过相当长期的选举训练并大体识字之后，才能最后地实行这种选举方式。”（注：《刘少奇选集》（下卷），人民出版社，1985年12月第1版，第54—56页。）

周恩来和刘少奇的分析是实事求是的，我国建国以后的选举制也正是按上述观点逐步向前推进的。然而，人们可能要问，同是社会主义大国，苏联在社会主义改造后即实行全国性代表的直接选举制，而我们中国为什么在完成社会主义改造后不但没有实现全国性代表的直接选举制，连县至省级人大代表的直接选举制也没有推行呢？笔者认为，其主要原因在于：苏联的地域比中国的地域确实大很多，但其人口比中国的人口却少很多；1936年，苏联已初步完成工业化任务，而1956年，我国的工业化进程才刚刚起步；苏联的人口素质比我国的人口素质要高得多，这些促使苏联能较早地推行直接选举制，我国当时的确很难这样做。

鉴于印度直选制的发展经验，人们又可能问，同是人口众多，经济与文化落后的大国，印度独立建国伊始就能立即推行全国性代表的直接选举，而我们新中国成立后为什么仅能在最基层的政权中实行人民代表的直接选举制。对此，笔者认为，因素主要有两点：一是两者的地域差距甚大，印度的领土面积仅为中国领土面积的近1/3，印度全国性代表的直接选举易于组织与管理；二是印度深受英国殖民政治传统，特别是英国式直选制传统的影响，旧中国虽也有过选举制的实践，但大多流于形式，并未形成影响深远的政治制度与政治文化传统。其中，第二点更重要。

那么，为什么我国直选制的应用层级至今依旧很低并且应用范围仍很有限呢？除了上述这些客观因素依旧存在外，如下两点主观因素也起了相当的作用。一是50年代末至70年代末受“左”顷思想的干扰，人们无视社会主义国家民主法制建设的重要性，自然不会重视直选制的发展与完善。二是因长期缺乏对选举理论与实践的科学研究，我们对选举制，尤其对直选制存在许多误解。如直选制必须在各种条件完全具备时方可推行；直选制的扩大势必不利于共产党执政地位的稳定；直选制易于滋生贿选等腐败现象。这些误解常使人们在直选制层级的提高和范围的扩大问题上畏首畏尾，裹足不前。

时过境迁，80年代以后的中国，随着改革开放的逐步推进，社会经济、政治及文化等领域都发生了巨大的变化。在此条件下若继续固守过去关于直选制的观念，势必不合时宜。如今我国正处于世纪之交转型发展的关键时期，急需加强民主政治建设，其核心就是完善选举制，及时提高和扩大直选制的应用层级和范围。

尽管按照邓小平同志的设想，恐怕要到21世纪中叶达到中等发达国家时才能推行全国人大代表的直接选举（注：参见《邓小平文选》，第三卷，人民出版社，1993年10月第1版，第220—221页。  其实对此仍有必要进行深入研究。），然而，目前或近期完全可以具体做到两点：一是将直接选举的范围扩大到地级市或省级人大代表的选举之中。对此，王玉明1993年就曾主张，地级市及以上的人大代表应由城市选出的，可考虑由城市选民直接选出（注：具体参见王玉明着《关于修改我国选举法的理论探讨》一文，载于《政法论坛（中国政法大学学报）》，1993年第3期，第9—10页。）。而笔者认为，地级市和省级人大代表在城市和农村均可由选民直接选举产生。虽然实现这一目标仍有一些障碍，但条件是基本具备的。首先，在农村和一般城镇，乡级直接选举制已运行44年，县级直接选举制也运行了16年，在有下辖区的一些城市，区级直选制已经推行了44年。这无疑为实行更高层级人大代表的直接选举制打下了坚实的基础。其次，我国省、直辖市和自治区一级平均人口为3750万左右，平均面积为30万平方公里。这大体相当于英国等中等国家的规模。若按单名制和人口标准划分选区，每选区人口大致为9万左右，  选区规模也与英国等国家的选区相当。可见，省级直选制的推行在空域与人口规模上是完全可行的。第三，改革开放后，农村公民不仅文化水平大为提高，而且他们的利益意识也大为增强，通过直接选举人民代表实现和维护自身利益与意志的要求甚至比城市公民更加强烈。近十年农村基层自治组织选举和县乡人大代表选举的实践充分证明了这一点。二是尽快推行县、乡行政首脑的直接选举制。对此，经过十年基层自治组织选举实践的农村公民的呼声尤为高涨。因为这样可以让县乡行政首脑不能只对上负责，而必须同时对本行政区域的公民负责；可以让县乡行政首脑勤政廉政，从而有效遏制基层政权中的腐败现象。此外，由于行政首脑的选举最易于出现竞选现象，通过推行县乡行政首脑的直接选举制，就可以让人们逐渐熟悉竞选，接受竞选，并积累规范竞选和控制竞选方面的经验，为在更大的范围和更高的层级推行有竞争的直接选举制打下基础。

当然，根据国内外推行直选制的经验与教训，我们在提高直选制的应用层级与扩大其范围时，一方面必须加强选举制本身配套制度的建设和选举过程的组织与监管，另一方面，必须进行整个政治体制的改革，如切实加强各级人民代表机关的地位等，此外，还必须根据条件的许可和环境的变化稳步而又积极及时地推动我国直选制的改革、完善与发展。只有这样，我们才能最终实现全国性代表的直接选举制，并让各级人大代表及一定层级行政首脑的直接选举制更好地发挥应有的功能。