彭宗超:公共治理与听证制度

彭宗超:公共治理与听证制度

何包钢:我们继续讨论。下一位是清华大学的彭宗超教授。彭宗超教授刚出了一本《听证制度》的书,汪教授也刚刚出了立法听证的书,这是新领域,大家都有专著出来了,我感到非常钦佩。彭教授有一个特点,他曾从政治参与的角度讲听证,这一次是从公共治理的角度讲听证制度。有请!

彭宗超:首先我非常感谢何教授对我的邀请,给我提供这么很好的机会,见到很多老朋友,并能够结识很多新的朋友。但是很遗憾,今天上午我没参加这个会,所以我错过了向大家学习的机会。我想给大家介绍一下我们这几年在听证方面的一些研究。其实,关于听证研究,国内应该说做得比较早的是上海朱教授他们,甚至他们应该说是最早从学术的角度做的,他们得到了福特基金会的资助。从我们来说,我1999年在北大毕业到清华做博士后,跟我的合作导师薛澜教授一起关注我们中国刚刚兴起的听证制度。主要进行了两年的研究,我们现在向大家展示的成果其实主要是在那个期间形成的。那么在这之后,我留清华以后实际上工作重心有所转移,我对这块已经投入得很不够了,所以能有今天学习的机会非常难得。那个期间做的研究我们大致是这么一个考虑。像朱教授他们比较关注的是行政处罚领域的听证。我们觉得在行政处罚领域没有专长,因为我不是学行政法的。我们当时主要关注两个领域,一个是价格听证,还有一个是立法听证。我们之所以这样选择,除了我们没有行政法的背景之外,其实还有一个很重要的考量,我们觉得它们在一次性决策当中涉及的公众的范围更广泛一点。我们更想从一个公共政策的角度把听证制度看作公共决策过程当中的机制,从公共政策的角度来进行分析。

那么初期的时候我们的研究主要是比较偏重从公众参与的角度,看听证制度在政策过程当中的参与和有了参与和没有参与效果有什么一样,这算前期的研究。但是后来我们发现它所带来的社会影响比较广泛。好比说听证其实有一个核心的定位,不是在于参与,实际上它是要寻求一种社会公正。因为有了这么一个机制,各方面的利益主体,就有这么一个机会,就有这么一个平台可以相互交流,然后进而可能会影响最后的决策,使得我们往公共决策方面走。同时,这也实际上是向社会公开了,透明了。虽然还有一些方面,我想可能会涉及到的是进入决策过程当中不仅是有关利益主体在参与,实际上有关专家也在参与,他们可能会使决策变得更加理性,或者我们通俗地话说比较科学。然后还有一个,我们有了这个后,慢慢的老百姓对我们的要求就提高了,说你既然搞的话就不能白搞,你要有效益,你要有规范,所以他对我们决策的规范性和有效性也进而会产生影响。所以我们感觉到中国听证制度在它发展的过程当中,初期最大的瓶颈是解决制度建构。而制度建构的背后,可能是功能的定位。我们要让我们的听证制度干什么,要发挥什么样的作用,是让更多的人去发挥公正公开透明参与,还是说我们更让它去实现专家的参与,理性的决策,规范的决策,还有有效的决策。到底是更集中于这些功能当中的哪些方面。

为此在我们的研究里面,就是说我们想用功能定位统帅制度的建构,从这么一个总线,或者是总体的思路去观察我们中国现有的制度。当然我们选择的领域是价格听证和立法听证。那么在这两个领域的研究当中我们的一个最主要的发现是,我们觉得在价格听证这个领域,就是说从我们去很多地方做实地调研来看,我们发现很大的问题是在于我们的价格听证做得早,但是我们的功能定位比较偏重于我们刚才所说的后三项功能。就是说实际上是偏重于相对技术化的功能,就是怎么样做得让更多的专家参与,相对规范一点,然后决策效率高一点。而对听证的前三项价值性更重要的功能定位,像公正,还有参与透明这些方面,做得相对来说要差一些。

而立法听证跟这个恰恰相反,立法听证从我们的调研来看,各个地方恰恰是更多地去偏重前三项功能。我们在追求民主,看起来听证更多的是谈民主的问题,那么跟民主更相关的前三项功能里面我们立法听证更突出。我们当时想为什么有这样的差别,后来我们总结,我们发现因为听证在中国是处于一个早期的,是一个初创的一个阶段,大家对这个东西都还很不了解。特别是我们的物价部门就是价格管理部门,他们很多是在被动地执行我们国家的有关政策,国家的法律,国家的立法,国家的价格法。然后他们对听证要做什么一开始了解不够,我们的听证组织者在这块了解不够,就是功能定位到底是干什么的,他们了解不够。有一些地方价格听证的组织者甚至觉得听证还是一个推卸责任的办法,因为过去都是政府做,大家不满意最后都推到政府身上,现在有了听证,好了,你看你不接受也不行,如果出了问题那也是大家出了问题。

所以他们对前三项功能方面真正公开做得少,在公正决策这块相对差一些。当然我们也不排斥说有些地方后来做了很好的尝试,像青岛、广州,还有我们国家的铁路票价听证会,像这些他们做得比较透明一些。而我们的立法部门为什么功能定位做得相对好一点呢,更多地偏重于前面的三项功能呢?一个很重要的原因是听证工作者本身是学法律的,他们对听证的核心精神是什么等理解得比较到位。所以他们做的时候更多的是偏前三项功能。但是他们也有一个很大的问题,就是对具体的要求规定得不健全。往往在具体的一次立法听证实践当中才做这个事情。这些是我们在观察立法听证和价格听证,得出的一些主要的看法。那么最后实际上我们在对这么一个听证来做分析的时候,很想找一个理论的视角来进行观察。后来我们就觉得治理的理论好像是比较合适一点,当然这是我们的看法,不一定合适,大家能够给我们提出批评是最好的。

为什么说治理的理论跟我们讲的相合呢。治理关注的是一个决策,一个公共事物的治理,不仅仅是政府一家的管理,它实际上是需要政府、社会和企业各方来有效地、有机地、协调地参与。而我们听证是公共决策当中重要的环节之一。而公共决策恰巧是公共治理当中最核心的手段。所以我们觉得这个听证最后其实跟这种治理的机制是很合拍的。我们看了一下关于治理主要的原则跟我们刚才所说的听证的那几个功能的定位,它们有很强的一种对应关系。我们对这个也做了理论上的探索,我们发现他们之间的确是有很强的对应关系。所以我们选择公共治理的角度来作为我们最后的理论支撑。可以说我们这个研究基本上采取了一个归纳法,不是演绎法,不是一开始拿治理的理论来研究它,而是先从一个视角出发,做实地的研究,然后我们从理论上做一个研究,做一个提升,最后我们总体上来说认为,听证是中国公共治理,或者叫公共治理结构,或者叫公共治理方式的一个重大变化。那么尽管现在它影响的范围,像史教授讲的并不是很广泛,特别是国家层面实际上运用的还不多,但毕竟它是一个开端。而且十六大把它作为推荐的一个制度设计提出来的。所以我个人觉得在将来的时间里面,这个制度设计可能不仅会在我们今天的行政处罚中推行,就是行政处罚听证现在可能也面临扩大范围的问题,今天这里有提案涉及到这个问题。也就是说听证肯定要扩大范围,不仅是在行政处罚领域,在价格决策领域,在立法领域,可能都会在更广泛的领域,甚至我们的一个看法是有可能在我们的党的人事政策里面将来也有拓展的必要空间。这是我们希望看到的一个情况。

当然这并不是说我们有了听证就能够解决所有的问题,未必是这样。因为听证一旦成为决策的制度规则,它就可能会形成一种新的制度下面的博弈行为的负面的效益。好比说,可能很多人在新的规则下面都尽可能地影响听证代表,这样,听证代表选拔及其工作的公正性、合理性、有效性慢慢都会成为很大的问题。所以这里一系列的问题可能都会随之而来。但是我想它是作为实现我们目的的至少说是有效的一种机制,那么根据成本收益,将来我们做很好分析的话或许我们可以实现的收益多大,将来能对我们公共决策的效益,公共治理的效益到底有什么样的影响,这方面说实话我们的研究还没有涉及,但是让我们后面的学生,我们的MPA学生,实际上是我们秦皇岛市物价局的杨局长,我强烈地建议他做这个问题的研究。因为他有很好的材料,实战的经验。然后从成本-收益分析的角度能够做一个深入的研究,这可能对我们将来的制度建构提供强有力的依据。我希望看到有这一天,看到我们听证制度研究和民主制度研究有一个很好的发展。谢谢各位!

责任编辑:郑瑜校对:总编室最后修改:
0

精选专题

领航新时代

精选文章

精选视频

精选图片

微信公众平台:搜索“宣讲家”或扫描下面的二维码:
宣讲家微信公众平台
您也可以通过点击图标来访问官方微博或下载手机客户端:
微博
微博
客户端
客户端