汪玉凯：警惕公共利益被异化

在日常生活中，有关“公共利益”或“公众利益”的概念被广泛使用。所谓公共利益，是指涉及大多数人利益的利益，换句话说，当一个事情关系到多数人利益的时候，就自然上升为公共利益。比如教育、医疗、社会保障、公共政策、环境、社会秩序以及公共设施等，都属这一范畴。

公共利益与国家利益、人民利益在本质上是高度契合的，因为维护国家的主权和领土完整，捍卫国家的政治经济利益，都与人民的根本利益息息相关，也毫无争议地成为社会的公共事务，涉及公共利益。但是，无论是国家利益、人民利益还是公共利益，都需要通过一定的组织形式和具体路径来实现，政府需要在实现公共利益方面扮演重要的角色。而政府说到底是由一个个机构和一个个具体的公职人员组成的，而人都是有利益诉求和情感表达的，如果政府及其官员缺乏严格的自律，不能有效地控制自身的行为，公众又没有足够的手段来约束政府，就可能出现我们所说的“公共利益被异化”的可能。而这种异化的过程，往往会是一些政府机构以维护国家利益、人民利益的名义，或者以追求公共利益的形式来进行的，公共利益被异化，也常常是与政府谋取自身的特殊利益联系在一起的。一旦这种异化的过程被加速或放大，就必然使公共治理呈现出严重的病态，从而引起政府与公众之间的利益冲突，甚至引发严重的后果。

上面的分析主要是针对公共利益被异化的一般现象而言，但公共治理的现状同样不能令人乐观。之所以有这样的担忧，绝非要否定我国政府在实现公共利益方面取得的巨大成就，也不是说这种公共利益被异化的现象已经成为政府管理的主流，而是说，我们必须要高度警惕公共利益被异化的现象。大量的事实已经证明，无论是群体性事件频发、社会矛盾凸显，还是政府公信力下降，几乎都与公共利益被异化有关。而公共利益被异化在现阶段的直接的表现，就是被民众广泛诟病的政府与民争利的行为，以及得不到有效约束的公权力的滥用。

政府与民争利在现实中有多种表现。比如，少数地方政府在土地征用与出让的过程中，常常打着公共利益的旗号，强行从农民手中征用土地，由于补偿不合理，把农民排斥在获取土地增值收益之外，从而形成对农民的剥夺，导致群体性事件频频发生。又比如，政府在竞争性领域创办的一些国有企业，借助垄断地位攫取巨额利润，甚至出现了垄断行业“吞吃”全民福利的现象。资料显示，2008年垄断行业就业人数只占全国就业人群的8%，却拿走了全国工资福利的一半，问题的严重程度可见一斑。

政府外部与民争利的问题，也助长了内部公共利益被异化的管理行为。其突出表现是，政府过度关注自身的福利待遇，追逐特殊经济利益，形成种种特权，使权力部门化、部门利益化的问题日益突出。少数政府部门甚至利用手中的规则制定权，将部门利益法定化或者个人化，从而导致公共政策制定天平的变形和扭曲。难怪有人尖锐地指出，一些政府部门的公共政策制定已经被强势利益集团所俘获，甚至变成既得利益集团攫取钱财的工具。

公共利益被异化以及政府特殊利益行为的恶性膨胀，其后果是十分严重的。从市场经济的发展来看，公共利益被异化造成严重的市场垄断，破坏公平竞争的环境；从公共政策的制定来看，公共利益被异化使政府政策的公平、公正受到质疑；从权力的运行来看，公共利益被异化导致了公权力的滥用，使政府的公信力下降。

在新的历史条件下，必须加大政府改革的力度，从约束公权力、制止政府与民争利这些最核心的领域着手，从而遏制公共利益被异化的势头。同时，要继续深化政治体制改革，为深化政府改革扫清障碍。只有这样，公共治理才能真正回归维护公共利益最大化的基本属性。（作者系国家行政学院教授）