李旭章：从地方债发行看财税体制改革

11月25日深圳22亿元地方债顺利发行，至此沪粤浙深四地试点自行发债完成，也标志着今年2000亿元地方债发行收官。此前15日上海（71亿）、18日广东（69亿）、21日浙江（67亿）已完成发债。从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业征收增值税，新增11%和6%两档低税率，先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点；大幅度提高增值税和营业税起征点。由此新一轮财税体制改革悄然启动。

美国次贷危机还没有过去，欧洲主权债务危机陷入泥潭。中国一直禁止地方政府发行债券，在很大程度上就是为了避免欧洲式危机。现在，中央放行地方债，即使是试点，仍然引起了国内外广泛关注。沪深股市很快做出正面回应，银行股因为地方政府债务违约担心消除而止跌回升。

允许地方自主发行债券是一个权衡多方面利弊得失后的慎重选择。在一个超大型国家如何处理好各级政府之间的关系，是一个没有从理论上得到很好解决的问题，两者关系在探索中不断互相适应和推进，中间出现过多次“收”、“放”试验，在给地方充分自主权与保持中央宏观调控之间，不断寻求新的平衡。2008年，一场席卷全球的国际金融危机打破了这种并不牢固的平衡。中央政府推出的4万亿计划，得到国内外充分肯定。但是，中央政府出了1.18万亿元，剩下的是由地方政府和银行“配套”，实际是中央政府默许地方政府融资解决的。2009年3月,银监会和人民银行联合发出通知，要求有条件的地方政府设立融资平台，提供配套资金。国家审计署审定，截至2010年底地方政府性债务余额10万多亿元，并强调“逐笔、逐项审核”。中央已经意识到各种类型的融资平台存在诸多问题，在整顿融资公司的同时从2009年开始每年代地方发行2000亿元债券，意在“疏”“堵”结合。这次试点省（市）从中央“代地方发行”到自行组织发行政府债券，不仅在于承认已经实实在在存在的地方债，更是从制度上消除“盲点”，让地方债在阳光下运行。

地方自行发债有利于地方政府统筹本地经济，强化自我约束机制。公债的历史表明，正是封建制国王向新兴资产阶级借债的过程中，债权人要知道把他们的钱花在了什么地方，要求事先制成一个表格供“代表”审核，才产生了现代意义上的国家预算和议会，国家财政因增加了“公共”的内涵而发展成公共财政。后来各国地方发行债券成为惯例，尽管管理方法不尽相同。19世纪初，美国纽约州首次发行债券筹集开凿伊利运河的经费，二战后地方债规模逐步扩大。允许地方发债，一方面可以减轻其短期偿债压力，有利于拉长债务的偿还期限，建立地方政府的信用体系，加深债务市场的广度和深度，有效连接市场的流动性和地方政府的资金需求；另一方面，也是从制度上消除地方政府与银行的隐形债务关系，通过阳光债务操作进入债券市场，通过有效的市场机制约束地方政府的盲目借贷行为。

试行地方发债的真正意义在于重构中央与地方的财政分配关系，建立真正的分级财政。现在允许地方自行发行债券，解决累积的债务问题，并为当前和今后的基础设施筹集资金，有一定不得已的因素，但更主要的是构建新型的中央与地方财政关系，建立现代意义的地方财政。1994年分税制后，由于制度设计方面强调宏观调控能力，地方没能与中央财政收入同步增长，以至于许多地区要靠转移支付过日子，甚至违规发债。17年后，民富国强要求财政体制做出重大战略调整，基本公共服务均等化则要给地方更多的财力。不仅要建立完善的地方税体系，地方政府还可以根据自身情况和经济发展需要自行发行一定量的债券，为自己的支出行为负责。今年只是在几个经济相对发达的省（市）实施自行发债试点，全国范围推开还有很多工作要做。

要发债就会有风险，但总体可控。正如标准普尔公司9月28日报告所言，中国加强公共财政制度的计划可能推动中国地方政府债务处于可管理水平，从而在限制地方债的攀升中发挥重要作用；地方债攀升归咎于地方政府收支可能的错配、资产负债表外安排的不透明以及疲弱的财务管理；中国政府加强财政制度能更好地消化目前大量的地方政府债务，防止银行业出现严重问题，并以较低成本实施未来可能的财政刺激政策。增值税、营业税改革，尤其是大幅提高两税起征点，是结构性减税的重要举措，意在支持服务业发展，支持中小企业渡过难关，但不可避免地要影响地方财税收入。从这个意义上，地方发债是国家财税改革组合拳的重要组成部分，也将以财政货币政策结合部的关键位置影响未来宏观经济政策走向。