城镇化的本质是区域发展（2）

中国经济时报：即将完成的中国“十一五”规划首次把以经济区发展为内容的区域规划放在了突出重要的位置，这是不是跟您所说的国土规划调整相关？目前我国的国土规划调整存在着什么障碍？

谢扬：是这样的。中国的城镇化能否健康加速发展的问题，不在于客观规律条件不具备，而在于是否能突破制度性障碍。国际上并无大都市区这一城市地域行政管理单元，只是大都市区作为一种地理现象的客观存在。与中国各城市政府管理的最大不同，它们没有如此大面积的公有城市土地要进行管理，而财政的收入来源主体是私人的财产增值而产生的税收，特别是以土地等不动产为主的税收。因此，作为城市公共财政的开支有一个比较合理的评判标准，管理监督也有一个较好制度、运转机制的民主基础。

我国城市的加速发展，目前依然还是靠政府的投入为主，靠垄断行业或企业的增长来推动。其中在行政区划调整上，就是不断的平面扩张，增加辖区面积。这种增长方式，并不能给大多数地区和绝大多数人口提供发展机遇。北京、上海等个别城市可以如此，但就全国而言，值得考虑。

在中央已经确立的第十个五年计划和即将开始的第十一个五年计划的背景下，尽快制定与之配套新的全国的国土开发和整治规划，其中，对全国的城镇布局体系总体规划的修订将是当务之急，以期与业已批准的土地利用总体规划相配套。

重视区域发展中的区划体制改革和民主建设

中国经济时报：目前我国的行政区划管理办法决定了我们不能按照“国际惯例”来加速发展城镇化，这会给我们带来什么样的难题？

谢扬：现行的行政区划管理法规基本起源于五十年代，关于城镇区划的调整，在近二十年内，虽在设市和设镇的标准作过调整，但基本审批程序，没有大的变动。如今暴露的区划体制的矛盾阻碍了中国城镇化的发展进程。例如，行政地位和经济实力相当的城市之间的畸形竞争，导致区域内城市基础设施的重复建设和产业的盲目竞争；在有行政隶属关系的城市之间的利益冲突，导致城市区间整体发展的分割；而在无行政隶属关系但又相邻的经济实力不相当的城市之间的利益冲突，又导致中心城市发展受阻。

中国经济时报：面对这样的难题我们应该怎么做？

谢扬：我们要做的是重视区域发展中的区划体制改革和民主建设，做到区划体制的改革要与城镇社区民主制度的建设相同步。针对目前存在的大中城市扩张热，最直接办法就是通过区划调整，增加市辖区的个数和面积。必须承认的是，我们客观存在盲目发展大中城市的偏向，我们对如何发展大城市，思想和制度上的准备都非常不足。虽然增加了大量的“市辖区”，但大城市的发展质量并没有提高。

在相当多的“市辖区”内，大量的外来人口依然游离在城市发展之外。这样，我国已有的“城乡二元结构”有演变成“城市中的二元结构”的危险。

我国的区划体制改革很可能难以一步到位，但是我们必须明确，要在城镇化的发展进程中，逐步淡化行政区划直接干预经济发展的作用，要使我们的区划调整更多体现经济中心发展的要求。城市群和都市带的出现反映了多元组合中心的客观要求，我们必须学会其中的协调技巧，而不能单纯依赖行政方式的并“大堆”式的区划调整。

城镇化的区域发展要解决土地制度问题

中国经济时报：中国城镇化发展如何才能解决传统城乡二元结构及潜在城市中二元结构的矛盾？

谢扬：可以这样说，城镇化的区域发展要解决的土地制度问题，也是中国城镇化发展最终要解决的问题。传统城乡二元结构及潜在城市中二元结构引发的种种矛盾都跟这个相关。在一定意义上，我们现行的农村土地制度，为城镇化的加速奠定了基础条件，但问题在于我们的城镇土地制度能否支撑城镇化的高速增长。

我们常说，只有减少农民，才能富裕农民。前提是农民在变成市民的过程中，不能被剥夺就业的权利，而且农民在工业化和城镇化的进程中，是积极主动的参与者和生力军。但是，现行的城市土地制度，特别是城市非农建设用地市场原则却并没有体现这一点。这才是我们土地制度存在重大缺陷，造成众多农民上访的本源。我们要想摆脱困境，出路只有改革征地制度，让农村集体非农建设用地合法进入市场，实现农民和土地的完整转移。

从城镇化发展角度，住房消费是长期经济增长最主要的增长点，但目前房地产业的不规范，与城市土地制度不合理密切相关。另外，我国城市扩张原因之一，就是在土地制度的缺陷上造成了对新增城市用地的占地冲动。

中国经济时报：不少专家提出，目前进行土地制度改革条件并不成熟，您对此怎么看？

谢扬：是这样的。我个人认为金融体制改革应在土地制度改革之前。我们的金融改革长期滞后，我们的直接金融的权利太过于集中，在融资渠道多元化和世界经济一体化背景下，集中权利的同时，也就集中了风险。我是历来主张金融深化、走分散风险的自由化路线。在土地制度尚不能有所突破时，金融市场化的步伐是否应该再快一点。这个长期忽视的领域要引起政府的高度重视，例如农村金融改革的步伐与途径应该更为多样化一点，国债资金、银行贴息贷款、银企结合的长期战略投资等，要引导向具有潜力的中小城镇，特别是小城镇有积聚效应的地区投放。

目前土地政策的修订遇到一系列问题，如按什么标准给农民补偿、如何确定公众（利益）用途的土地范围、集体非农土地能否直接进入市场等。土地政策的修订还需要解决以下法律空白，如土地流转的难点、中国没有土地法只有土地管理法、如何进行产权交易等法律依据。

在目前情况下，地方政府在采用国有出让方式征购土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，可以最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。我们可以将成功的土地制度改革经验在全国扩大试点范围，为最终建立适合我国城镇化发展的土地制度，探索新的发展途径。