“四议两公开”工作法对党的建设的启示

“四议两公开”即“4+2”工作法，即农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施，“四议”：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”：决议公开、实施结果公开。习近平、李源潮等中央领导肯定河南省邓州市农村创造的“四议两公开”工作法，要求总结推广“四议两公开”工作法等经验，完善和发展党领导的村级民主自治机制，全面加强农村基层组织建设，为巩固党在农村的执政基础、推进社会主义新农村建设提供坚强组织保证。

本期刊登“四议两公开”工作法对党建的启示、推广中应注意的问题等稿件，并编发我省部分市县推广“四议两公开”工作法的具体做法，以促进推广工作的开展。希望我省各级党组织及广大组工干部把推广工作中遇到的问题、解决办法及建议反馈给编辑部，便于我们及时编发。

“四议两公开”工作法以严格的程序、制度化的方式、有效的机制，保证了决策的民主与公开，构建了党组织领导、村民自治与依法办事相结合的有效程序与载体，从而创立了一个党领导的村级民主自治机制的有益范式，提升了基层党组织建设的科学化水平，为我们探索农村治理机制的模式和增强基层党组织的凝聚力，提供了有益的理论价值和实践意义。它给予党的建设以深刻的启示：揭示了农村基层党建改革的症结，理清了农村基层党建创新的思路，指出了提高农村基层党的执政能力和水平的方向。

一、党组织要学会用民主的方式开展工作、发挥作用

现今阶段农村党的建设面临一系列新课题、新挑战、新要求：一是农民成为自主生产经营的主体，对村党组织和村干部的依赖程度减弱，传统的、以行政命令为主的动员方式不再适应，迫切需要改进领导方式。二是农村党员、群众民主意识增强，利益诉求增多，原有的少数人说了算的决策体制难以保障广大党员、群众的民主权利，迫切需要建立反映群众意愿、集中群众智慧、化解利益矛盾的新机制。三是实行村民自治，由村民直接选举产生村委会后，出现了村“两委”争权力、比高低等新矛盾新问题，迫切需要建立促进村“两委”团结协调、密切配合的工作机制，实现坚持村党组织领导与保证村民自治权利的有机统一。

由上述新课题、新挑战决定，基层党组织的职能已由传统的催粮派款，转向服务农民、发展经济上来了，这是新时期农村基层党组织功能的重新定位。面对功能的新定位，党组织在工作方式上又需要进行哪些转变呢?原有的以行政命令为主的方式、少数人说了算的决策体制、封闭狭窄的运行模式已难以适应功能转变的需要，如果仍沿用老思路、老办法，必然出现盲目决策、个人决策、执行难等问题。例如，有的村干部绞尽脑汁，提出了建来钱比较快的窑厂的提议，却遭到多数党员的反对。有的村干部决定搞紧靠市区的园区建设，因为没向群众公开，造成了群众不了解、不理解而上访不断。村里修路、建校、征地、拆迁、上项目、整治村庄、调整种植结构等重大问题，仅靠干部“拍脑门子”，群众就会“当成老什子”，决定了也难以执行。这就对党组织提出了要求，即在明确了新时期基层党组织的职责与功能后，还必须转变原有的工作方式。

邓州正是从这一挑战出发，从2004年开始，着眼于发挥党组织的战斗堡垒作用和村委会的自治作用，结合村务公开，进行了发展党员、培训党员、党员联系群众、“三级联创”等一系列新方式的探索。2005年，他们在整合和总结以往经验的基础上，从民主决策的角度入手，全面实施“四议两公开”工作法，开创了用民主的方式开展工作、发挥作用的新阶段。

二、民主的方式是什么?

由民主的本质及其基本原则决定，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，都必须贯彻平等、公开、竞争、择优等原则。然而，这些原则体现在每一方面，其表现形式又各异。例如，体现在监督方面，其具体表现为自上而下、自下而上与平行监督、党内监督和党外监督等多种路径；而体现在决策方面，又具体表现为什么方式呢?邓州在实践中总结并提炼出：从行政命令转向说服、示范，从包揽一切转向引导、组织群众参与，从封闭转向公开。

行政命令、包揽一切、封闭式的工作方式，都是计划经济体制下，为了完成指令性指标，而采取的“替民做主、代民做主”的方式。这种方式体现的是执政替民的理念。这种行政化、代替式、封闭的工作方式，其运行路径主要是自上而下的、单向的，而自下而上的路径是被堵塞的，这就容易产生官僚主义、脱离群众等不良风气，出现少数人决策，甚至个人专断等弊端。而说服、示范、引导、公开的方式，要求实行自上而下与自下而上相通的双向的运行路径，注重双方平等沟通、民主协商，其立足点是尊重群众的主体地位，突出群众的创造力，调动群众的主动性，体现的是“执政为民、执政靠民”的理念。产生的结果是广大群众按照自己的意愿，实现自我决策、自我服务、自我管理、自我监督。

“四议两公开”工作法，正是依据这一执政靠民的理念，创立了新型的决策民主方式。这种方式具体表现为：第一，搭建了广大党员、群众参与重大事务的平台，激发和调动了群众管理村级事务的积极性。由以往的村党支部作决定、下命令，群众只管执行的方式，变为村党支部提议、村“两委会”商议、党员大会审议、村民代表会决议这四道程序，这就把村级事务交给了群众自己议、自己定、自己干，激发了群众解决自己问题的热情和干劲。这一程序和平台，突出了群众的主体地位，扩大了决策主体的范围，整合了农村最大多数人的力量，开发了新农村建设的力量源泉。第二，完善了村“两委”班子决策体制，转变了干部的思维方式和工作作风。以往由于决策权掌握在少数干部手中，“两委”班子都争着为民做主，替民办事，谁大谁小，争论不休。

新工作法把重大问题的决定权由少数人掌握转变为交给了广大群众，“两委”班子只有商议权，这就逼着干部转变思路，由只在小范围内争高低，转向大范围内征求意见、转向引导组织群众。广大党员和村民代表成了不在编、不拿津贴的编外干部。第三，创立了党领导的村级民主自治机制，促进了基层党内民主与人民民主的共同发展。在广大党员、群众民主意识日益增强的新形势下，建立一种什么样的机制，既能够体现党组织的引导、推动作用，又能够保障村民自治权利的发挥呢?过去，仅着眼于“两委会”之间职权的界定与划分，限制了人们的眼界。现在，由“两委会”扩大到党员大会、村民代表大会，就从整体上构建了一个党组织领导的村级民主自治机制。在这个机制内部，既包含了党内民主的扩大，也包含了人民民主的实施，通过这种民主公开的决策程序，把党内民主与人民民主直接而紧密地联系在一起，形成相互促进、共同发展、密不可分的有机整体。

三、实现民主方式的关键是权力分解

上述民主方式的核心与实质，其关键就在于权力必须分解，分解了才能做到制约与监督。以选举来讲，实行村党支部“公推直选”，就是改变以往少数人说了算的任命制，而让广大党员、群众对村党支部成员有提名权、推荐权、选举权，也就是分解了集中于少数人手中的人事决定权。而民主选举，仅仅是基层民主的一项内容，要想巩固并完善，离不开民主决策。因为民主决策，既能巩固民主选举的成果，也能推动民主管理和民主监督，它是承上启下、连接各方的枢纽。而“四议两公开”工作法正是对完善这一枢纽发挥了重要作用。“四议两公开”工作法着眼于改变以往集中、狭窄、封闭的决策权和决策程序，构建起决策主体相互制约、相互补益的一整套体系与程序。首先，把决策权、执行权、监督权适当分开。例如，村“两委会”只有商议权，而由村民代表会行使决议权，但村委会还要行使执行权。成立村务公开监督小组，行使“两公开”的监督权。其次，进一步把决策权分解为提议权、商议权、审议权、决议权四个过程，每个过程的主体既不相同，又具有独立的权限和要求，这样就可以达到相互制约、相互补益，避免个人专断的出现。权力分解的目的，就是为了把人民是国家的主人这一民主的理论基石落到实处，就是为了让主人充分行使应有的参与权，这种实处的体现就是村民代表会，这种参与权的体现就是村民代表会具有的决议权。与此同时，限制了干部手中集中的权力，使干部在行使权力的过程中，受到党员大会、村民代表会的制约与监督，保证权力沿着正确的轨道运行。这就是民主方式的核心与实质所在，也是“四议两公开”工作法的精髓。

对此，有不少人担心：把农村的事交给农民议、农民定，村干部的权力受到了约束，会不会削弱党在农村的领导地位。邓州市委书记刘朝瑞的回答是：在新工作法的过程中，党支部既是决策的提议者，又是决策过程的组织者，更是决策实施的推动者，发挥党组织的主导作用、党员的先锋模范作用，自始至终都要成为一条主线。这种党组织作用的新定位与工作方式的新变化，并未削弱党的领导，而是约束了干部的权力，规范了干部的行为，保证了党的提议来自民意、代表民心、科学有效。与此同时，对党的领导能力和领导方式也提出了更高的要求，要求干部必须在民主意识增强、权力分散的新形势下，发挥引导、组织群众的作用。这种作用比在高度集权下行使命令方式要难得多了。

四、民主的方式还要求系统的配套制度

民主的方式不仅要求权力分解，而且还要求各权力主体，一要自身素质高，具有参政议政能力；二要相互之间协调，以便有序、高效运转。这就要求必须有系列的配套制度，否则，各个主体难以有效运行，要么陷入无结果的清谈；要么各自为政，成为无法运转的对立体。例如，村党支部掌握提议权，就要求必须选好配强村支书，要着重建立健全村支书选拔任用、教育培训、激励保障、监督管理的一整套机制。

党员行使审议权，就要求必须提高广大党员参政议政的能力，要着重落实保持共产党员先进性的各项要求，以服务群众为中心，建立党员联系群众、服务群众的网络体系。村民代表会实施决议权，就要求村民代表必须民主选举，要严格按照《村民委员会组织法》的规定和要求，把好政治关、能力关、结构关，足额选好村民代表。为此，“四议两公开”工作法配套了一系列相关制度，例如，党员联系群众制度、村民代表联系户制度、民主监督制度和责任追究制度等等。当然，还包括以往的发展党员、培训党员、“三级联创”等党建的好传统、好做法。这一点恰好也说明，探索党的建设工作新方式的过程，是一个不断积累、不断提升，从少到多，从低到高，从单一到系列，突破旧框框，开创新路径的长期持久的过程。