社区建设行政化弊大于利

迄今为止，社区建设的具体工作主要由街道居民委员会管理的，这在上海乃至全国绝大多数城市都是如此。那么，居委会究竟怎么管好呢?上海市对居委会干部体制改革的经验教训是值得借鉴的。

吸纳国企转岗分流干部的改革

1996年3月，鉴于现有街道居委会干部的素质状况等方面不适应城市现代化管理的要求，同时上海轻纺、仪表等行业大批中层干部面临转岗分流的压力等等情况，上海市决定采取公开招聘的方式配置一批居委会专职干部，以改变原有居委会干部年龄偏大、文化偏低的状况，从而加强社区管理和建设工作。

从1996年到1998年，经过调查摸底、组织推荐、审查、考试、录用、培训、试用、签订合同等一系列程序，上海市招聘了3000多名专职干部，其中80%以上担任了居委会主任或居民区党支部书记。这批专职干部不仅在政治素质、业务素质、文化素质、身体素质等方面大大改变了居委会干部的形象，在人事管理体制上也不同于以往。原来的居委会干部根据1991年上海市政府文件规定由集体事业编制人员和地区中无业、退休聘用人员组成，现在则由市人事局、市委组织部统一部署，由市城工委发文规定，居委会专职干部享受全民事业编制，执行全额拨款事业单位的工资标准，由财政部门拨款，奖金和补贴由各街道办事处自行负担，住房、医疗由区财政负担。

很明显，这项改革的本意是使从国企分流出来的干部这一人才资源得到开发利用，并加强社区的管理和建设，但这一改革使社区管理和建设的行政控制得到了强化。

社区建设行政化弊大于利

上海市招聘居委会专职干部的工作原计划1998年要全面展开，但第一期计划完成之后即遇到区和街道两方面的强烈反对。他们的理由主要是：

1、加重政府财政负担。按照政府的组织原理，增加一级政府就意味着增加一份成本；增加一份编制，就增加一份财政支出。招聘的居委会干部全部纳入全民事业编制，工资来源于政府的财政拨款，奖金和其他补贴由街道分担，既增加了政府的财政负担，也增加了街道的经济负担，管理成本的加大，使街道难以承受。

2、与行政改革的方向不相符。纵观行政体制改革的总体发展，政府机构改革正努力缩减编制，降低行政成本，而招聘居委会干部却是全民事业编制，享受国家干部待遇，有悖于行政改革方向。

3、内部工资机制不顺。招聘的专职干部的工资在1000元以上，而原有集体编制的居委会干部工资仅在450元左右，工作相同，待遇不同，同工不同酬，增加了内部矛盾，不利于开展工作。

4、新旧交替不顺畅。由于招聘干部的来源不同，层次不同，工作能力也不同，招聘的干部原有的工作范围与街道工作相距甚远，在工作中需要一定的适应期，有的很长时间内难以进入角色，工作进展比较缓慢，在社会转轨时期，以及在居委会改革时期带来诸多不便。

5、居委会工作机关化、行政化。居委会工作具有特殊性，应该提倡全天候弹性服务。但由于招聘干部的范围广泛，辖区外干部的增加。使居委会的工作限制在八小时工作时间之内，给居民带来不便，难以实现居委会的社会服务宗旨。

6、体制不顺，增加了街道管理工作的难度。街道办事处是政府的派出机构，而居委会是最基层的社会组织，街道对居委会的工作是指导关系，招聘的居委会专职干部列入全民事业编制，享受国家干部待遇，则形成了社会组织代行政府行政管理职能的局面，出现了职能交叉，体制不顺。另外，由于专职干部纳入全民事业编制，享受国家干部待遇，所以他们与在职街道干部互相攀比，对街道干部享受的而他们没有的补贴和福利有不满情绪，个别的甚至消极怠工，影响了居委会的日常工作，增加了街道管理工作的难度。

新思路：把居委会干部变成社区工作者

改革的实践使人们认识到，城市在管理体制上至多可以设置两级政府及一层派出机构，政府行政职能只到到街道办事处一级，而党组织则可以深入居民区内，覆盖到最基层。因此，居民委员会应当成为在街道办事处的指导下，在居民区党支部领导下开展工作的群众性自治组织，其主要职责是议事、协调、服务和监督。居委会成员由选举产生，其工作以社会兼职为主，完全自愿，不取报酬。这目前还只是一种设想，尚未付诸实践。

还有一种思路是，成立一个与居委会并列的议事会，专门收集居民的意见和建议，并对居委会工作进行检查监督。居委会负责执行议事会的意见。居委会成立社区办公室，作为居委会的日常办事机构，其工作人员即称为“社区工作者”，不再纳入全民事业编制，而采取聘用全同制。负责履行“自我教育、自我服务、自我管理”的职能。社区工作者的报酬，原则上没有行政报酬，主要由两种来源，一是政府拨款，即由政府出钱购买劳务，二是由社会捐赠。这样，使社区管理和建设不再由行政部门来管，而主要交给社区自己来办。这种做法已在卢湾区和徐汇区试点。

上海市居委会改革走上了精简机构、分流人员的道路，采取社区建设社区管的办法，居委会干部实行聘用合同制，待遇只有岗位补贴，合同解除后其待遇自然取消，进入劳动力市场，这种符合建设“小政府、大社会”要求的行政体制改革取向、符合建立社会主义市场经济体制要求的改革取向，是具有一是普遍意义的探索。