“自我革命”路深旨远

7月1日，《行政许可法》颁布实施，有媒体将此称为政府的一场“自我革命”。为深入了解这场“革命”对文化部、文化系统的影响，记者专访了文化部政策法规司副司长雷喜宁。

采访中，雷喜宁没有反对“革命”这个稍显激烈的说法，并坦承其对文化立法工作的巨大影响。而作为一线工作人员，雷喜宁的考量显然超越了口号的激烈而达到了实际操作的层面，这使得他对《行政许可法》的认识显得更为深入、细致，对今后文化立法工作的考虑显得更为具体、可行。

《文化产业周刊》：《行政许可法》的实施被有的媒体称为是政府的一场“自我革命”。这部法规的实施，给文化部的行政管理会带来什么？

雷喜宁：说《行政许可法》的实施是政府的一场“自我革命”并不为过，因为，它所确立的原则和一系列制度，是对现行的行政审批制度的重大变革和创新。针对长期以来行政审批中存在的监督与管理脱钩、权力与责任脱钩、权力与利益挂钩的弊端，确立了行政许可的六大原则，三大制度。这六大原则是行政许可的法定原则，公开、公平、公正原则，便民原则，效率原则，救济原则，信赖保护原则，三大制度就是行政许可的设定制度、实施制度以及监督检查和责任追究制度。这些原则和制度的设计的目标，就是要推进依法行政，建立一个法治的、有限的和负责任的政府，做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。

文化部是政府的一个职能部门，担负着管理全国文化事业的职责，《行政许可法》的实施，对文化部，同时对各级文化行政部门都是一次考验和挑战。我想，首先，《行政许可法》的实施有助于我们在思想上进一步树立依法行政的管理理念。第二，《行政许可法》的实施将促进我们加强依法行政的各项制度建设。一是推动文化立法，尤其是公益文化领域的立法，目前还相当薄弱，需要加强。二是完善文化执法，推动文化执法体制的改革和建设，强化执法监督。第三，《行政许可法》的实施将促进我们工作作风的进一步转变。执政为民，服务群众，是政府部门的准则。《行政许可法》关于便民、效率的各项规定，关于公开和群众参与的各项要求，都将有力地推动文化部门树立服务意识，提高服务水平，更好地履行职能。

《文化产业周刊》：6月29日，文化部公布了第三批取消的行政审批项目以及下放管理层级的行政审批项目，为什么要取消这些项目的审批呢？在此之前，文化部还公布了两批取消的行政审批项目，这两批取消后有什么反响？

雷喜宁：根据国务院行政审批制度改革的总体要求，自2001年以来，文化部对文化部门实施的行政审批项目进行了两次清理，先后3次公布取消了23项行政审批项目，这些项目涉及营业性演出的8项，涉及音像的3项，涉及美术品市场的7项，涉及互联网经营活动1项，外事2项，群众文化2项。下放到省级文化行政部门2项审批项目，都是涉外（港澳台）演出方面的。由此可见，取消和下放的的主要是文化市场管理方面的审批项目。这些都是为了要适应市场经济条件下发展文化产业和文化事业的需要，适应政府转变职能的需要。在市场经济条件下，市场是配置资源的主要手段。行政审批是行政机关依法对社会、经济、文化事务实行事前管理的一种重要手段，但是，随着形势的变化，在许多情况下，这已经不是有效管理的必要手段。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，市场竞争机制能够有效调节的事项，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，行政机关采用事后监督等管理方式能够解决的事项，就不要采取行政许可的方式去解决。这也就是《行政许可法》规定的“四优先”原则。文化部取消的审批项目，实际上就是按照这样的精神决定的。

《文化产业周刊》：《行政许可法》颁布、实施后，怎样决定哪些项目需要审批呢？又将通过一种什么样的程序向整个社会公布呢？

雷喜宁：《行政许可法》对可以设定行政许可事项规定了一个比较明确的范围，这就是第11条、第12条的规定，同时第13条规定了“四优先”的原则。《行政许可法》还就设定行政许可的主体和法律形式做了明确限定，就是说，不是所有的国家机关，所有的法律形式都可以设定行政许可。比如，文化部制定的行政规章在《行政许可法》生效以后就不能设定行政许可，而只可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。在今后文化管理工作中，是否设立新的行政审批，一要看这个事项是否在《行政许可法》规定可以设立许可的范围内，二要看这个事项通过其他管理方式能否解决，三要通过法律、行政法规、地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章的形式才能设定，四要遵循一定的原则、程序。

决定取消或者下放的行政许可事项，要以与设定行政许可同样的形式向全社会公布。

《文化产业周刊》：在《行政许可法》颁布、实施之后，对整个文化系统的政策、法规的制定会有哪些影响？

雷喜宁：《行政许可法》取消了部门规章设定行政许可的权力，对于整个文化系统的立法工作提出了更高的要求。提高立法水平，加强法制工作应当成为今后的重要任务之一。具体说来，有以下3个方面：

要加强文化立法理论研究。文化立法理论研究在我国是一个相对薄弱的领域，目前还没有比较成熟的研究成果，立法工作存在一定的盲目性和被动性。我们起草的文化法律法规，绝大部分是行政法。我们要在加强文化立法理论研究的基础上，实现立法思想的根本转变，将文化法制工作的立足点从保护部门利益转变到保障实现公民的基本文化权利上来，这些文化权利包括文化生活参与权、公共文化消费权、文化创造权和文化成果保护权等。要结合行政审批制度的改革，贯彻实施行政许可法，使文化行政立法在服务于文化事业的繁荣发展方面起到更大作用。

要提高立法层次。《行政许可法》大大削弱了部门规章的效力，这就使得今后的立法重点要放在法律和法规上来，否则，部门规章就成了无源之水，无本之木。一个法律或者行政法规的出台，要经过很多审查程序，而文化立法又属于相对敏感和复杂的领域，因此，我们立法工作的每一步，从提出立法意向、调研、起草、征求意见到上报等都必须扎扎实实，绝不能以其昏昏，使人昭昭。

要改进立法技术。改进立法技术包括很多内容，如扩大公众对立法的参与，增强法律法规的可操作性等。

《文化产业周刊》：行政许可这种管理形式今后将发挥什么作用？

雷喜宁：《行政许可法》实施之后，并不意味着文化管理工作不再采用行政许可的方式。行政许可具有控制危险、配置资源、证明或者提供某种信誉和信息三大功能，它作为一项重要的行政权力，在我国行政管理中被广泛运用。因此，我们不必由于贯彻《行政许可法》，就把行政许可看作“洪水猛兽”，关键是要慎用，只有在遵循经济和社会发展规律，有利于维护公共利益和社会秩序，有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展时，才可以运用这一手段。这就要求我们在设定一项行政许可时，对其必要性和效益性进行充分论证。

《文化产业周刊》：在从管理型政府向服务型政府转变的过程中，文化部或者文化系统还应采取哪些举措？

雷喜宁：我同意从管理型政府向服务型政府转变的提法，但更准确地说应该是由权力导向型转为规则导向型。我国传统的行政管理方式，是以权力导向型为特征的，这种管理方式是在长期的计划经济条件下形成的，它是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式。在社会主义市场经济条件下，行政管理方式应当是规则导向型，它的优点是比较稳定、规范，有预期性，而且形式多样。规则导向型管理方式的具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后监督之间，重在事后监督；在管理和服务之间，强调服务。

贯彻行政许可法是一项长期的任务，我认为文化部门应加强以下工作：

要树立以民为本、公开透明、诚实信用、权责一致的全新的行政管理理念。我们一切工作的目的，都是为了繁荣发展社会主义文化事业和文化产业，实现公民的基本文化权利。不能为了管理而管理。

贯彻公开、公平、公正的原则。行政公开是现代行政的一个重要原则。在设定和实施行政许可时，不但实体和程序要合法，而且要出于公心，合乎常理。

确保行政程序的合法性。“程序重于实体”，如果说，文化行政部门在判断行政相对人的行为是否违法以及决定处罚幅度方面有时尚有一些自由裁量权的话，在执法程序方面则没有任何自由裁量权可言，稍有不慎就要承担相应的法律责任，切不可掉以轻心。

建设诚信政府。诚信是政府应有的基本品质，如果政府不守信用，整个社会必然陷入信用危机。行政许可法确立的“信赖保护”原则，对于增强行政机关的信用，具有重要意义。我们要像爱护自己的眼睛一样，维护文化行政部门的公信力。

加强对行政许可事项的日常管理。一是不能设定行政许可的事项，必须通过事后监督的手段管理，二是行政许可事项也不能一批了之，必须有确实可行的监督措施。

大力发展行业组织。“小政府、大社会”是我们行政改革的理想，但是，如果没有相应的行业组织和中介机构成长起来，这个理想就只能是一个遥远的梦。文化领域的行业组织比较弱小，我们要有意识地扶持、引导文化领域行业组织的成长和发展，增强他们的权威性，逐步把我们现有的一些管理职能分离出去，实现“小政府、大社会”的目标。

《文化产业周刊》：《行政许可法》的实施，是不是能够给文化产业的企业带来一个更为宽松的经营环境呢？

雷喜宁：所有的行政审批项目，都是适应一定历史条件而设定的，对国家的各项事业起到了积极的作用。取消那些已无存在必要的行政审批项目，必然能够给文化企业创造更加宽松的经营环境。行政许可法的实施，将行政许可的设定和实施纳入了制度化和规范化的轨道，它对整个文化产业的促进作用将日益显现出来。