行政复议委员会：行政复议困局的突破口

【摘　要】行政复议作为一种解决行政争议的救济途径，由于其公信力问题在实践中陷入了困境。行政复议委员会审议机制的尝试，使行政复议制度得以重生，成为行政复议体制与机制改革的突破口，行政复议将发挥解决行政争议的主渠道作用。

【关键词】行政复议；行政复议委员会；公信力

为了进一步完善行政复议体制和工作机制，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，国务院法制办公室决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。行政复议委员会审议机制的推行，是行政复议制度的重大创新，对确立行政复议在解决行政争议中的主渠道作用具有决定性的意义。本文拟从北京市行政复议委员会的实践出发，探讨行政复议委员会对于突破行政复议困局的关键性作用，为适时修改《行政复议法》，完善行政复议制度打下良好的基础。

一、问题的提出：行政复议陷入困境

行政复议作为行政救济制度的重要组成部分，与行政诉讼、信访制度一样，都是相对人维权的法定途径。相对于行政诉讼，行政复议具有方便、快捷、不收费等优点；相对于信访，行政复议更具法律程序的保障，但现实中的行政救济格局却呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的状态。统计资料显示，我国每年行政复议案件数量还少于行政诉讼。而在美国、韩国、日本等国，行政复议的数量远远超过行政诉讼案件，在美国是24∶1，日本大约为8∶1，韩国约为7∶1，行政复议是解决行政纠纷的主渠道，只有一小部分争议才最终进入诉讼程序。我国法律尽管规定了对行政机关的具体行政行为不服，可以先申请复议，对复议决定不服再向人民法院起诉，但事实上，有70%的行政纠纷，未经行政复议直接进入了行政诉讼程序。行政相对人通过信访申诉的案件数量更是居高不下，远远超过行政复议量。1994～2004年，全国县级以上党政机关的信访量持续上升，2000年突破1000万件（人）次的大关，达到1024万件（人）次，2005年以后虽然有所下降，但仍在1000万件（人）次以上的高位运行，与行政复议量形成了鲜明的对比，以2005年为例，信访量达到1265.6万件，而同年行政复议案件只有90624件。这其中有相当比例的信访案件本来属于行政复议范围，依法应当并且可以通过行政复议解决的，这类潜在的行政复议案件是实际发生的行政复议案件的好几倍。可见，行政复议案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的行政纠纷没有提起行政复议申请，更多的涌向了信访，也有部分直接起诉到了人民法院。许多行政相对人在行政复议与行政诉讼之间，之所以最终会选择行政复议，也是由于行政复议是免费的，能够为行政相对人节约权利救济的成本，而不是对行政机关自我纠错的一种信任。我国行政复议实践已面临着十分严峻的局面，处于停滞还是发展的艰难选择关头。

问题的症结在哪里？是因为行政复议不能有效地保护行政相对人的合法权益吗？显然不是。2003年到2007年，全国共收到行政复议申请428395件，受理377768件，审结342107件。从案件审理结果看，直接或间接纠正原行政行为的近36%。在2008年已经审结的103件国务院裁决案中，综合纠错率高达40%，远高于同期法院行政诉讼的纠错率。人们不愿首选复议的根源在于对行政复议公正性的怀疑，认为行政机关自我审查，总有官官相护的嫌疑。行政复议制度作为上级监督下级的自我纠错机制，尽管我们的复议机关，特别是复议机构工作人员，恪尽职守，努力确保合法公正地审理复议案件，切实维护当事人的合法权益，但制度本身的缺陷使人们有理由怀疑复议的公正性，毕竟它违反了“任何人不能作为自己案件法官”的自然公正原则。公正不仅在于客观上是否做到了公正，而且要让人们明白无误地看到并相信这是公正的。这就必须从制度上杜绝产生不公正的可能性。

人民法院独立设置并依法行使审判权，不受行政机关的干涉。到法院提起行政诉讼，由职业法官组成合议庭进行审理；对合议庭的组成成员，当事人有权要求回避；合议庭通过公开开庭听取双方辩论。这一过程可以让人们相信行政审判是公正的。而向行政复议机关申请复议，复议机关是被申请人的上级行政机关，行政机关实行下级服从上级的领导体制，下级行政机关在作出决定时可能已向上级行政机关作过请示，或者是在上级行政机关布置下采取的行政措施，由其进行复议由于置身其中，难免有先入为主的主观臆断，或者更多地考虑行政目标的实现和社会公共利益的需要，对公民个体权利相对缺乏充分的尊重和保护。

当然，行政复议机关的具体行政复议事项是由负责法制工作的机构办理的，但事实上，很多行政复议机关并没有专门的复议机构，更缺少专职的复议工作人员。政府法制办或部门法规处主要的任务并不是复议案件，人员素质也达不到职业法官、律师的水平。据统计，我国有行政复议权的机关1、8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均只有0、2％人，却要办理案件总量的50％，行政复议力量严重不足，造成“有案没人办，有人没案办”尴尬局面。

二、他山之石：有关国家和地区行政解决纠纷的经验及其启示

司法解决机制尽管由于其法院的独立性和程序的公正性备受青睐，但旷日持久的诉讼也使当事人疲惫不堪，既费时又费力，还费钱。无论是普通法院审理行政案件的国家，还是独立设立行政法院的国家，都在司法审查之外为当事人提供了行政内部救济的途径，并且在实践中成为解决行政纠纷的主渠道。为确保行政救济途径的公信力，很多国家在行政系统建立了相对独立的组织体系，将解决行政纠纷的机构和人员置身于行政管理机关之外。

韩国建立了以国务总理行政复议委员会、独立行政复议委员会和地方政府行政复议委员会为核心的行政复议组织系统履行行政复议职责。在中央，设立国务总理行政复议委员会，除专业性极强的少数中央政府部门有独立的行政复议机构外，依法应当由中央政府和中央政府各部门办理的行政复议案件，统一由国务总理行政复议委员会办理。从机构组成上看，既保证了行政机关的主导作用，又具有浓厚的民间色彩。根据韩国《行政复议法》的规定，国务总理行政复议委员会由50人组成，其中委员长1人，由韩国法制部（相当于中国国务院法制办公室）部长兼任；常任委员2人，由法制部部长在该部高级公务员中推荐，经国务总理同意后由总统任命，作为主持行政复议委员会日常工作的特别职公务员；按照惯例由有关部门委派的委员2人，由法务部和国务调整室各自委派一名正局级公务员担任；按照法定条件聘任的民间委员45人，绝大多数是教授和律师等社会知名的专家学者（目前民间委员中教授22人，律师20人，其他专家3人）。

在税务、专利、土地等专业性较强的行政领域，设立独立行政复议委员会。独立行政复议委员会根据单行法设立并行使行政复议权。在地方，16个特别市、道和广域市设立地方政府行政复议委员会。市、道的行政复议委员会由15名以下的委员组成，委员会的会议由包括委员长和委员长每次指定的委员在内的7名成员组成，其中民间委员应当超过4人。

韩国通过推进行政复议的独立性和专业性，大大强化了行政复议的公正性，增进了社会公众的信任，选择通过行政复议渠道解决行政纠纷的当事人越来越多。以韩国国务总理行政复议委员会为例，该委员会2002年办理11725件行政复议案件，2003年上升到13831件，2004年又大幅增加到20082件。经行政复议维持后案件又被法院撤销的比例不到10％。［1］

我国台湾地区原《诉愿法》对复议机构的设置存在着独立性不够的问题，新《诉愿法》对于复议机构的改革仿照了韩国的行政复议委员会制。台湾地区《诉愿法》第52条规定:“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”独立的复议机构给了复议活动一个公平进行的保证，成员的组成上兼顾了行政专业和法律的不同要求，使得最后的审议结果更具公正性和准确性。［2］

日本早在1890年就制定了《诉愿法》，但该法欠缺对诉愿机关独立性以及其决定公正性的保障。1962年日本通过了《行政不服审查法》，规定行政复议由独立于一般行政机关的行政委员会或者与之相类似的行政机关依照类似于法院裁判的准司法性程序进行。行政复议机关实行合议制，而且在不同的程度上独立于其他的行政机关，原则上由有相关学识和经验的审判官组成，在复议机关的独立性方面向前迈进了一大步。可惜的是，之后不久，由于反对意见的存在，许多委员会被废止或降格为有关行政机关的咨询机构，仅剩下公平交易委员会等极少的几个。据调查，日本的行政复议案件集中在由国税通则法、国家公务员法、劳动灾害保险法、社会保险法、土地区划整理法、都道府县税法条例以及与公务员养老金及抚恤金的有关法律、土地改良法、道路交通法、地方公务员法等调整的领域。究其原因，乃是因为这些领域均由较为独立的复议机构对复议案件进行审查或者参与其审查。这不仅是因为由这样的机构对复议案件进行审查、裁决可以给公民以较高的信赖感，更因为这些机构一般都吸收具有专门知识和经验的人士以合议制的形式通过类似于法院判案的准司法程序处理复议案件，更能够保证复议结果的公正性。这从反面也给了我们一个启示，这就是，正如早在日本《行政不服审查法》出台不久就有学者指出的那样，无论在程序方面怎样加以完善，只要复议机关没有根本改变，结果都不会有太多改进，因此，应当尽可能地设立专门的机关，并以其名义对行政行为进行审查并做出裁决。

各国和地区经验表明，行政解决途径的生命力在于纠纷解决机构的独立性。澳大利亚行政审查委员会建议，行政机关应寻求有效方法保证行政复议官员在组织上与作出原决定的人相分离。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“如果外表显得是公正的，并且程序看来是公平的，则很可能得到公正、公平的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体行使权力的人所作决定的信心。”［3］

三、柳暗花明：行政复议“北京模式”的实践对复议困局的突破

行政救济途径在其他国家和地区正在起着越来越重要的作用，而在我国却在日益萎缩，形成鲜明的反差。2006年全国共收到行政复议案件91667件，2007年85587件，2008年78002件。相比之下，英国的行政裁判所每年受理的复议案件达100万之多。［4］

如何突破行政复议的困局，北京市在全国率先创出了一条新路，这就是走专职和兼职相结合的行政复议委员会道路。

2007年11月14日，北京市成立了市人民政府行政复议委员会，作为北京市人民政府负责审议行政复议案件、指导北京市行政复议制度建设的审议机构。行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。第一届北京市人民政府行政复议委员会由28名委员组成，遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为非常任委员。

作为市政府处理行政复议案件的审议机构，行政复议委员会通过召开行政复议案件审理会和全体会来开展工作。行政复议案件审理会由9名委员组成，主要负责审议市政府行政复议案件，一般每月集中审议一次，也可以根据案件需要随时召开。

行政复议委员会的最大亮点在于它的相对独立性。委员会是一个隶属于人民政府的专业组织，凌驾于各部门之上。在这个委员会里，从社会聘请的专家学者占了大多数，笔者属于其中之一。我们都比较超脱，站在第三方立场上审议案件。因为案件审议会中非官方的人数多，按照少数服从多数的原则，专家学者的意见成为主流观点，当事人都感到比较公正。舆论普遍认为，吸收社会专业资源实行专家审议、科学断案，有利于进一步消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑，增进申请人对案件裁判结果的认同。［5］

北京市行政复议委员会运作两年来，摸索出了一些成功的经验。行政复议委员会由市政府分管市长担任委员会主任，提升了委员会的地位，超越于各部门之上，政府法制工作机构由行政复议机构变更为行政复议委员会办公室，负责行政复议的日常事务。法制办主任任复议委员会的常务副主任。而韩国行政复议委员会的主任是由法制部部长担任的。行政复议委员会审议表决后，以市政府的名义签发。自复议委员会成立以来，审议会的复议意见，全部得到了市政府的尊重。

行政复议委员会通过建立案件审议规则，每月定期召开案件审议会，审议重大疑难的案件。行政复议委员会办公室提前整理案卷，分发审议会委员，提出书面意见，使审议会的效率得到了极大的提高，一次可以审议若干案件。对于涉及当事人重大利益的案件，审议会通过召开听证会听取当事人意见，使当事人身临其境，切身感受到行政复议的公正性。案件审结后，复议委员会针对案件暴露出来的被申请人存在的问题，向有关行政机关提出建议，以利于其改进工作，提高依法行政的能力和水平。对于典型性的案例，复议委员会组织专家委员予以点评，制成案例汇编下发各行政执法部门，供执法时参考。行政复议委员会每年三月召开全体会议，对前一年行政复议情况进行总结，分析通过行政复议暴露出来的带有普遍性的问题，提出进一步推进依法行政的建议。委员会的运作，不仅使行政复议案件得到了公正的处理，而且对北京市各政府部门改进工作具有直接的推动作用，成了政府法制建设的重要参谋。

行政复议委员会的成立及其运行，解决了以往行政复议中的一些关键性难题。由于行政复议委员会借用了外部资源，一举而三得，一是由来自高校、科研机构的非常任委员审议案件，消除了人们对复议公正性的顾虑；二是解决了复议机构专职复议人员不足的问题，非常任委员不占编制，带有义务性，占半数以上的非常任委员使行政复议队伍更加充实；三是非常任委员由法律专家和具有行政经验的人员担任，使行政复议的专业性更强。特别是第三个方面意义更为重大，行政复议的一大优势是由行政机关审查行政决定的适当性，由于其掌握专业知识而使决定更加合理。如对于土地规划方面的行政复议案件，行政复议委员会中有来自国土资源部门的官员参与审理，确保了行政复议专业知识的要求。

行政复议委员会的审议会制度，也为举行复议听证提供了组织保障。行政复议以往主要是书面审查，没有足够的复议人员对复议案件进行调查和当面听取意见，这是导致人们认为行政复议只是徒具形式，从而对复议的可信度怀疑的主要原因。［6］行政复议委员会通过每月集中审议一批行政复议案件，对事实不清、证据不足的案件可以进行调查，对争议较大的案件可以通过举行听证会，当面听取申请人和被申请人的口头陈述和争辩，在认定事实的基础上，依据有关法律、法规、规章和其他规范性文件作出决定，实现了“看得见的公正”。

北京市成立行政复议委员会以来，行政复议案件的受理量和纠错率均有明显的上升，2007年市人民政府共收到行政复议申请456件，比2006年增加100件，增长28、1％。2007年审结的269件复议案中，以行政复议决定方式纠错和被申请人自我纠错的案件21件，占7、8％；2008年审结的303件复议案中，以行政复议决定方式纠错和被申请人自我纠错的案件42件，占13、9％。“北京模式”得到了国务院法制办的肯定。2008年9月，国务院法制办发出通知，明确在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省市，开展行政复议委员会试点工作。

四、广阔天地：行政复议制度的重生和发展

行政复议委员会是行政复议制度的重大创新，甚至是突破行政复议困局的关键。但制度创新却遭遇法律障碍。根据《行政复议法》及其实施条例，行政复议机构是行政机关负责法制工作的机构，复议人员也是政府机关工作人员，聘请社会上的专家学者担任非常任委员，从严格意义上说是缺乏法律依据的。韩国行政复议委员会是由韩国《行政复议法》规定的，台湾地区《诉愿法》也规定了聘请社会人士担任复议委员，我国《行政复议法》并没有给行政复议委员会的运行留下制度空间。制度创新需要法律跟进，在最近召开的全国行政复议工作经验交流会上，国务院法制办主任曹康泰明确表示，要适时修改《行政复议法》，今后将通过设立行政复议委员会等方式，吸收专家学者等专业人士和外部力量参与审理案件，提高社会公信力。

行政复议委员会体制建立后，为了开辟行政复议的新局面，需要通过修改《行政复议法》，从体制和机制上进行改革：

1．相对集中行政复议权。我国现行行政复议机关包括本级人民政府和上级主管部门，复议机关众多，复议权相对分散。韩国1995年修改《行政复议法》，废除中央政府各部门的行政复议委员会，将原由其管辖的行政复议案件交由国务总理行政复议委员会统一审理。英国裁判所按类别设置（目前约有90多种）由于名目繁多，功能重叠，对公民造成不便而广受批评。我国目前各职能部门受理的复议案件的数量也不均衡，有的部门案件很少，如2002年国务院部门收到的复议案件中，海关受理1557件，科技等14个部门各收到1件。2006年60个国务院部门中，39个部门共收到行政复议申请2003件。除海关、国税两个垂直管理的部门外，2005、2006年只有建设部、知识产权局、国土资源部、劳动保障部、工商总局等5个部门办案量超过百件。各个职能部门都设立行政复议机构，分散了复议的力量，有些部门的复议机构无案可办。通过修改《行政复议法》，改革行政复议体制，可以考虑相对集中行政复议权，县级以上政府设立综合性行政复议中心，统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。部门一般不设行政复议机构，只有海关、税务等法律法规规定复议前置的或专业性较强的机关设立专业复议委员会。收回各类政府职能部门的行政复议权，在各级政府设立统一的行政复议机构，有利于集中复议机构的力量。

2．重新界定行政复议的性质和功能，确保审议机构的中立性。行政复议与行政诉讼一样，是复议机关站在第三方的立场上对当事人双方的争议进行裁决的活动，客观上可能起到监督行政机关依法行政的作用，但性质上是司法行为而非行政行为，不是对下级行政机关的一种层级监督活动。对于行政复议机关的行政复议决定，当事人不服，可以依法另行通过行政诉讼途径解决，而不是将行政复议机关作为被告，人民法院受理后行政复议决定自然丧失法律效力。当事人在规定的时间内不提起行政诉讼，行政复议决定生效，具有执行力。

3．明确行政复议委员会的职责。行政复议委员会是具体的案件审议机构，还是应当主要以解决行政复议中的疑难问题为主？现在我们的做法一是审查疑难杂症，二是研究普遍性的问题，我觉得这一功能定位比较正确。正常的行政复议制度下，行政复议应当承担着解决行政纠纷的主渠道作用，成为向法院起诉的前置程序，信访案件中的很大一部分以后也可以通过复议解决。复议案件增加后，一般的案件可以由政府法制工作机构承担，行政复议委员会只审议重大复杂的案件，主要的精力是类似于法院的审判委员会，解决行政复议中带有普遍性的问题，指导行政复议工作。为此，国家行政复议委员会应当承担起对行政法规、规章的行政解释工作，对地方复议委员会在复议过程中具体应用法规、规章和其他规范性文件的问题作出答复，以指导行政复议工作。地方行政复议委员会，负责解释本级地方政府规章和其他规范性文件的适用问题，也可以通过编辑《行政复议案例汇编》，介绍案件基本情况、争议焦点和分析意见，指导各级行政复议机关，供行政机关执法时参考。

4．实行书面审理与调查、听证会相结合的审理方式。现在行政复议基本上实行书面审查，这是《行政复议法》的规定，也是因为行政复议机关有职责缺人员所导致的。行政复议委员会的设立为通过听证会审理创造了条件。对于事实不清的案件、重大疑难的案件、社会影响大的群体性案件，行政复议委员会可以通过召开听证会的方式进行公开审议。

5．逐步实现行政复议的独立性。法国行政法院的前身国家参事院仅有“保留审判权”，即只能审理案件，提供解决方案，无权独立作出判决，判决权属于国家元首。1872年5月24日通过法律，赋予了委任审判权，规定它以“法国人民”的名义，而不是以国家元首名义进行审判，成为真正意义上的行政法院。英国行政裁判所通常都是由议会法律直接创立的，而不是由行政机关根据自由裁量权任意创立的。裁判所的主席和成员都只能在政府以外的人员中任命。裁判所虽然称为“行政裁判所”，但其行使职能并不受行政干预。它们办理每一个案件都是独立审理，开庭听取双方当事人辩论、审查案件事实，然后独立适用法律于查明的事实，独立作出裁决。它们作出裁决不需要请示部长或其他行政机构，部长也无权撤销或改变裁判所的裁决。在我国民事程序中，根据1983年国务院颁布的《经济合同仲裁条例》的规定，国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局均设立经济合同仲裁委员会。经济合同仲裁委员会设专职仲裁员若干人办理经济合同纠纷案件。而根据《仲裁法》，仲裁委员会由各级人民政府组织有关部门和商会统一组建。仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。仲裁委员会的主任、副主任和委员由法律、经济贸易专家和有实际工作经验的人员担任。仲裁委员会的组成人员中，法律、经济贸易专家不得少于三分之二。仲裁委员会的模式，可以成为行政复议委员会的最终方向，经过几年的实践，行政复议委员会不再以被申请复议的上级行政机关的名义作出复议决定，而直接以复议委员会的名义对外签发复议决定书，实现行政复议的完全独立。

［参考文献］

［1］ 青锋、方军、张越.韩国行政复议制度[M].北京:中国法制出版社,2005,48.

［2］ 张寄.台湾诉愿法对构建大陆行政复议制度的启示[J].台湾法研究,2006,（2）.

［3］ 李洪雷.英国行政复议制度初论[J].环球法律评论，2004，(春季号).

［4］ Parpworth N. Constitutional and administrative law[M]. Beccles and London: Butterworths, 2002.342.

［5］ 李立.行政复议法酝酿修改,改革方向是逼退官官相护[N].法制日报,2009-2-20.

［6］ 陈晋胜,介新玲.群体性事件法治成因分析[J].山西大学学报,2003,(4).