秦前红：地方人大的困境与突破（3）

对法律、法规的审议一般要经过“三读”或“三审”。第一次由代表大会或常委会审，第二次由人大法制委员会审，第三次仍由代表大会、常委会审议或表决通过。其中第二审是最重要的环节。武汉市法制委员会的组成人员形形色色，法律专业人士不多。以前审议法规时，大家跟着感觉走，随意把条例翻一翻，发表一下感性意见，就算完事了。

人大审议法规时，有一个工作班子负责记录，这个班子是人大机关的法律法规室，它并非人大常委会的组成部门，但在立法过程中往往起到很大作用。虽然法律规定地方人大常委会、人大代表对法规有审议权，但这个工作班子记录时，对人大常委、代表所提的意见只作选择性吸纳，甚至根本不听你的。

这是令秦前红感到奇怪的地方。他建议：“人大常委提的意见，如不被采纳，应被告知原因，以避免工作班子任意选择性地采纳意见；法制委员会审议法规前，应该事先发材料到每个委员手上，以便熟悉情况；审议中应该建立‘逐字逐条审议’制，大家都可以公开讨论，批评，尽可能提高立法质量。”他的这些建议，都被人大领导采纳了。

在立法过程中，很多地方人大领导不想多惹事，特别是涉及行政机关利益时，不愿与行政机关处于对立状况。而且中国的“潜规则”，立法实际是由党和政府部门在主持，人大代表会上讨论的法规，往往是已在人大常委会报送年度工作计划时由市委常委会议通过的，涉及行政机关主导起草并提出立法议案的还经过市长办公会议讨论，人大如通不过或作太过重大的修改，不好向市委、市政府交差。

武汉市人大审议的《东湖风景区保护条例》，秦前红教授建议充分借鉴国内外保护湖泊的先进经验和先进制度。他说：东湖是武汉市的名片，是上帝对武汉的眷顾，但在武汉市经济发展过程中，东湖逐渐遭到破坏。要遏制这种状况，就必须在人大立法中创设一些具体制度，禁止在东湖周围乱开发，乱建设。这一点，国内外都有先行者，如日内瓦、巴黎都立法限制风景区周围建筑物的式样、色彩、密度等，杭州也出台了中国第一部风景区周围楼房限高的地方性法规，但秦前红教授的上述建议最终未被采纳，原因大概是它会捆住政府部门吸引外商、内商投资的手脚。

秦前红曾在市人大审议《武汉市物业管理条例》时，建议增加几个条款，比如武汉市有三十几亿元的住房维修基金，躺在房管局睡大觉，业主申请、使用这笔基金很难，应该给业主更大的对维修基金的支配权、决定权；物业管理费现在由物业管理公司支配，他们就不会一心一意为业主服务，应把它交给业主委员会来管。但有的人大常委担心：别的地方都没这样搞，我们这样搞是否合适？

地方人大履职的困境

人事任免，也是人大常委会一项重要的工作内容。同级政府及法院、检察院的组成人员，都要经过人大选举产生或决定产生。这项权力理论上很重要，但审议中往往是走过场，因为任何一个地方党委，都不希望人事任免出问题。现在地方人大主任多由地方党委书记兼任，主持工作的副主任最怕人事任免通不过，在书记那里交不了差。因此地方人大有不成文的规则：不轻易去碰人事问题。秦前红所在博士点的一个学生，如今在某地当了市委书记并兼任人大常委会主任，该生说：“人大最要命的是当场表决，特别是电子表决，当场公布票数，你想改都没机会了……”武汉市人大开大会至今不搞电子表决，可能就是怕出事。

但秦前红当常委这7年里，武汉市人大有过十几项人事任免通不过，包括对法院审判员、法院副院长、检察院副检察员、市发改委主任等人的任命。发改委主任的任命案未通过，是常委们普遍对拟提请任命人员有意见。一般来说，重大人事任免前，市委组织部会向人大常委会通报，人大要开党组会，即所谓“任前沟通”，但不知为什么，那一次人大没开党组会。本来审议任命案之前，应该先免去拟提请任命人员的原职务，即“先免后任”，但地方人大领导怕万一任命案通不过，拟提请任命人员原来的官也保不住，一般都改为“先任后免”了。当时，一看任命议案没通过，主持会议的人大副主任震惊了，脸色从红到白，从白到紫，立即宣布散会，不再进行免职议程，总算把此人的官职保住了。

早年有学者认为，要提高地方人大的地位，就要提高人大主任在党内的地位，最好由地方党委书记兼任人大主任，这样既能够体现党对人大的领导，又能体现党的依法执政思路——不是党直接管政府，管具体案子，而是由党委领导到人大去，通过人大来实现对“一府两院”的领导。但从实际效果来看，这种体制并不理想。用某些学者的话说：党委书记兼任人大主任后，既可以“左转身”，用人大名义监督政府；又可以“右转身”，用党的名义控制人大。这种体制下的人大，往往是最弱势的人大，难有作为的人大。