秦前红：地方人大的困境与突破

博主按：本文为博主与《南风窗》记者就地方人大运作所进行的对话，其内容主要是我自己履职经历以及由此引发的一些思考。本文已全文发表在《南风窗》2012年第三期上。

新年伊始，地方“两会”陆续召开。地方人大应该是与民众联系最紧密的机构，但由于人大行使职权的虚化等原因，普通民众对人大接触不多，对其内部运作了解甚少。武汉大学法学院教授秦前红，自2005年至2011年当了7年武汉市人大常委，是全国唯一一位出任地方人大常委的宪法学学者。他的体会是：在中国渐进式变革的路上，人大仍是民众表达声音、监督政府的最佳渠道。

宪法学者当上人大常委

1970年代末，中国社会对民主法制建设要求迫切，地方开始设立人大常委会，目的之一是加强对政府的监督。但刚设立的地方人大常委会不知道自己能干什么，甚至不知道怎么开会？于是，全国人大常委会开会时，专设了旁听席，地方人大常委会领导前去观摩，回去照搬照抄。

1988年——1993年任武汉市人大副主任的高珣，认为要把人大常委会会议开好，必须吸纳有法律专业知识的人士参加。他与著名的法学泰斗、武汉大学法律系主任马克昌商量，达成一项协议：在每届市人大常委中，给武大法律系留一个名额。

于是，马克昌成了武汉市人大常委中第一位法学专家。嗣后武大法律系改为法学院，前后四任院长当过武汉市人大常委。但很快问题来了：第三、第四位院长都是研究国际法出身，对国内法律的学习不系统，而地方人大的运作主要与国内法律有关，包括宪法、组织法、选举法等。这两位院长在人大会议上不爱发言，又经常缺勤，大概觉得当常委耽误做学问吧，第四位院长干脆请辞。

这位院长本来还有两年任期，接替他的是武大法学院教授秦前红。秦前红曾在市人大机关搞过法学讲座，时任人大主任赵零对其印象颇佳。赵零认为，我们从武大选常委，不一定选法学院院长，更要选懂得与人大有关的法律法规，并对人大工作有热情的人。2005年底，秦前红被补选为武汉市人大常委。

地方人大怎样开会？

1980年代，全国人大常委会委员长彭真曾说：地方人大有四项职权：一是立法权，二是人事任免权，三是监督权，四是重大事项的决定权。如何体现这四项职权？主要的方式就是开会。

2006年1月上旬，武汉市十一届人大四次会议，有项议题是“审查和批准2005年全市和市本级预算执行情况及2006年全市和市本级预算”，由市财政局长向大会作预算报告。在预算报告的主页后面，附了当年预算项目的表格，最后一项“其他”，竟然列了38个亿。

以前人大会上，这项审议是走过场的，但秦前红是搞宪法的学者，很想知道纳税人的钱怎么花的？他就询问：“请财政局长解释一下，这38个亿是怎么回事？”财政局长猝不及防，愣在当场。因为之前人大代表从不询问他，他大概也没仔细读过报告。局长说：“对不起，这个问题我不大清楚。是不是会后再告诉你？”秦前红说：“按照地方人大组织法、人大常委会议事规则的规定，人大常委对你提出口头询问，必须当场答复。”局长更尴尬了，连说：“对不起，我实在不知道。”会后，消息迅速传开：市人大来了一个新常委，是武大教授，敢较真。

三个月后，市人大常委会会议上，审议“本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告”。会上来了个市长助理，说：“我代表市政府，就审计查出问题的整改情况来向人大常委会作报告。”

市长助理报告完，秦前红又发言了：“你的身份有问题。第一、你是市长助理，不是市长或副市长，《地方各级人民政府和地方人大组织法》没有规定市长助理的地位，没规定你当然可以代表市长来作报告；第二、报告里也没说你受市长委托来作这个报告。你既非法定代理，又非委托代理，说明你没有法制观念，我们表示很遗憾。”