财政“超收”过万亿 预算编制饱受质疑（2）

预算编制体系受质疑

那是否通过执行减税政策就能遏制财政超收的状况呢?答案似乎也并不肯定。

这与我国预算编制的特殊性有关。与其他国家不同，我国除了支出预算外，还编列收入预算，而收入预算的编制又始终追踪国家发改委的经济发展规划指标。这样做能将政府的财政赤字维持在一个可控的范围内，却也直接导致了预算内税收管理与实际有偏离。

在预算编制环节，我国一直以保持“留有余地”的原则确定财政收入指标，在实际制定财政预算报告时，并不是以上年实际收支情况作为参考，习惯做法却是在GDP的计划增幅基础上外加2~5个百分点。

“我国财政收入预算增幅的确定，历来都是直接搬用国民经济的计划增幅。2011年，GDP的计划增幅为8%。于是，在财政收入预算和税收收入计划中，财政收入和税收收入的增幅也一律定为8%。而同时，在实际执行中税收依照的却是以应收尽收为原则。事实上财政收入和税收收入的实际增幅几乎没有在20%以下。作为一个必然结果，实际增幅与计划增幅之间有差额。”高培勇表示。

通常情况下，各地方财政预算编制都会在上一年的10月底开始。

按照《预算法》规定，县级以上地方各级人大对本级和下级政府预算进行监督;各级政府财政部门监督本级各单位预算的执行;同时，各级政府审计部门对本级各单位和下级政府的预算执行实行审计监督。

看起来，有明确的执行、监督和审计机构为财政预算案负责。但在实际执行中，由于我国的税务系统中实行将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合，且财政超收部分由政府自行支配，这成了地方自主“增收”的动力之一;而政府在编制本级预算的时候，为避免财政赤字，有意低估预算收入，也在某种程度上人为地造成预算超收。

最后，监督机构的工作开展基本以事后监督为主的实施方式为实际超收提供了最后一个便利。

“2011年财政超收过万亿一方面有经济发展好于去年预期的原因，另一方面也正是反映出现行预算制度与税收实践之间相互脱离的现状。”国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘恒表示。

多路径支招预算管理改革

财政部部长助理胡静林表示，中央财政超收收入除按有关法律规定增加相关支出以及其他必要支出外，原则上均列入中央预算稳定调节基金，主要用于民生支出。

而在全国政协委员、哈尔滨翔鹰集团董事长刘迎霞看来，这些超收收入又调入了预算调节基金，当年不能形成实际支出，这使得财政政策的积极程度大打折扣。

截止到2011年，财政超收的态势已经延续了18年之久。过度的财政超收规模最直接的影响在于加重了纳税人负担;同时超收的财政收入不受人大控制与监管，资金的使用上缺乏计划和透明度容易滋生腐败。

“从学术角度来讲，政府有必要不编列收入预算，只编支出预算，或是针对财政收入采用一个预算指标。”在高培勇看来，这个指标需要在经济指标和财政实际可能的增长空间之间寻求某种平衡，向实际靠拢。“如果有超收，应首先全部用于偿付财政赤字，剩余的钱才可以转移至下一年加以使用。”高培勇认为。

而在财政部财科所所长贾康看来，把所有财政收入都纳入预算管理并不一定能提高预算能力，可以尝试通过国债发行来实施赤字调节。并且借鉴国外税制改革经验，在切实减少企业的税收负担的同时，减少超收途径。