行政审批制度改革是政府一场"自我革命"

行政审批制度改革：政府的一场“自我革命”

——访国务院审改办主任、监察部副部长李玉赋

行政审批制度改革是政府的一场“自我革命”，是行政管理体制改革的突破口，涉及政府部门职能定位和权力调整，涉及管理理念和管理方式的更新与变革。自2001年国务院作出全面部署以来，行政审批制度改革健康有序地向前推进，取得了重要进展和明显成效，在国内外产生了良好反响。最近，国务院办公厅下发了《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》，记者就行政审批制度改革的有关问题，采访了国务院审改办主任、监察部副部长李玉赋。

改革行政审批制度势在必行

记 者：党的十六大以来，党中央、国务院高度重视行政审批制度改革，胡锦涛总书记和国务院领导同志多次作出重要指示。请您谈谈为什么要对原有行政审批制度进行改革？

李玉赋：行政审批是行政机关对社会、经济事务实行事前管理的一种手段，多年来发挥了重要作用。但随着我国社会主义市场经济的不断发展，原有行政审批制度的弊端日渐突出：一是审批事项过多过滥，妨碍市场机制作用的有效发挥；二是审批程序繁琐，审批时限长、效率低，不能为群众提供优质高效的服务；三是管理方式陈旧单一，重审批轻监管，甚至以审批代替监管；四是责权脱节，审批权力与责任脱离、与权力主体利益挂钩的现象比较严重；五是审批引发的乱收费问题突出；六是审批行为不规范，自由裁量权大，办事透明度低，缺乏有效的监督制约，导致许多腐败问题。这些现象损害了政府的形象和人民群众的利益，妨碍了经济社会的全面发展。因此，改革行政审批制度势在必行，必须减少和规范行政审批。

记 者：请您具体谈谈行政审批制度改革有何重要意义？

李玉赋：首先，推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是还不完善。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。

其次，推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

第三，推进行政审批制度改革，是提高政府行政能力的有效途径。推进行政审批制度改革，有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展；有助于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系；有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性。

第四，推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。行政审批权过多过滥，加之“暗箱操作”，缺少必要的制约监督，是产生腐败的土壤和条件。近年来查处的一批领导干部腐败案件，许多都与滥用行政审批权有关。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。

行政审批制度改革取得重要进展和明显成效

记 者：从1998年开始，全国许多地方相继开展了行政审批制度改革。2001年，国务院加大了推行行政审批制度改革的力度，对全面推进这项改革作出部署。经过几年的不懈努力，行政审批制度改革取得了哪些重要进展？

李玉赋：2001年9月，国务院对全面推进行政审批制度改革作出部署，成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室（简称“国务院审改办”），承担日常工作。本届政府成立以来，国务院始终把行政审批制度改革作为政府工作的一项重要内容来抓。这些年来，历次中央纪委全会都对行政审批制度改革提出了明确要求。各地区各部门按照国务院的统一部署和要求，精心组织，大胆实践，积极探索，勇于创新，行政审批制度改革取得了重要进展。

一是对行政审批项目进行全面清理，实施严格审核。国务院审改办先后四次组织国务院各部门对审批项目进行清理，摸清了国务院部门审批项目的底数。为了确保审核工作严格规范、积极稳妥地进行，国务院审改办先后在原国家经贸委和商务部开展了审核试点工作，摸索总结了审批项目审核和处理工作的有效做法；制定了《项目审核工作规程》，明确了审核的具体环节及操作要点；对资质资格类审批项目、前置性审批项目，以及涉及多个部门的审批项目的处理，提出了操作性比较强的办法；实行严格的责任制，采取审核承办人初核、审核小组集体讨论、办公室研究审议的办法，各负其责，层层把关。对复杂疑难项目，组织专家学者、相关单位和管理相对人进行多角度论证；对涉及多个部门的审批项目，组织座谈讨论，并发函征求相关部门的意见；对部门之间有分歧的项目，反复听取意见，加强沟通协调。

二是对国务院部门审批项目作了处理，取消和调整的行政审批项目超过一半。国务院68个具有行政审批职能的部门和单位原来共有审批项目3605项。2002年10月、2003年2月和2004年5月，国务院分三批共取消和调整了1795项审批项目；对涉及9部法律的11项审批项目提出了取消和调整的建议，2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议，通过了上述9部法律的修正案。至此，国务院部门共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1％。取消和调整这些审批项目，为更加合理地界定政府在经济调节、市场监管中的职能，更有效地发挥政府的社会管理和公共服务职能，奠定了良好基础。目前，国务院审改办正在对国务院部门的行政审批项目进行新一轮审核论证，争取近期再取消和调整一批审批项目。

三是保持上下衔接，国务院部门改革与地方政府改革良性互动的格局已经形成。2005年，国务院审改办适时将工作重点从国务院部门转到省级人民政府，进一步加强了对地方行政审批制度改革工作的指导与协调，通过督促检查、政策指导等方式，抓好行政审批项目取消和调整的上下衔接。按照统一部署和要求，国务院各部门提出了本系统审批项目上下衔接的意见和办法；各省（区、市）对照国务院部门取消和调整的审批项目，从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面进行全面核对，根据不同情况对审批项目分类作了处理。总的来看，大多数地区较好地落实了国务院关于取消和调整审批项目的决定，上下衔接工作比较到位，形成了行政审批制度改革上下衔接、整体推进的良好态势。

四是创新管理方式，行政审批项目取消和调整的后续监管得到加强。针对一些审批项目取消和调整后可能出现的问题，国务院审改领导小组及时提出了加强后续监管的意见。各地区各部门按照要求，积极探索新的管理方式和管理手段。对取消审批后能够通过市场机制解决的事项，采取招标、拍卖等市场运作方式；对可以由企业自主决定的事项，指导企业建立现代企业制度，实现对企业的间接监督管理；对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项，制定并组织实施相应的管理规范和标准；对转为日常监管的事项，采取事中检查、事后稽查处罚等办法，加大监管力度；对不再实施审批，转由行业组织或社会中介组织自律管理的事项，积极稳妥地做好移交工作。

五是加强监督制约，行政审批行为日趋规范。各地区各部门在取消和调整行政审批项目的基础上，建立和完善行政审批的运行、管理和监督机制，加强对保留审批事项的监督制约，规范审批行为。不少地区和部门结合政务公开，对保留的审批事项建立健全审批公示制度；对关系国计民生和社会公众利益等重大审批事项，推行社会听证制度；制定操作性强、透明度高的审批操作规程，减少审批人的自由裁量权和随意性；按照“谁审批，谁负责”的原则，建立行政审批责任追究制度。一些地方还积极探索利用现代网络技术对行政审批进行监督的机制，如深圳、苏州等地建立了行政审批电子监察系统，对行政审批进行全程监控，及时发现和纠正违规与不当的审批行为。国务院审改办、监察部对这一有效做法在全国进行了推广。

六是研究制定了一系列政策规定，有效地指导和规范了改革工作。国务院审改领导小组及其办公室先后制定了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》、《关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见》、《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》、《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》等30多个政策规定和相关文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，对涉及的重要问题提出了具体解决办法，在改革的进程中发挥了重要的指导和规范作用。

七是组织开展课题研究，为深入推进改革提供了理论支持。国务院审改办组织15个大中城市和国务院各部门，围绕“建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制”，开展了行政审批制度改革课题研究。承担课题研究任务的各个单位，精心组织，认真实施，抓住行政审批制度改革涉及的重大理论和实践问题，经过多方面、多视角、多层次的综合研究和深入探索，提出了基本的思路和对策，形成了具有前瞻性、系统性和可操作性的课题研究报告，为深入推进行政审批制度改革提供了理论支持。

记 者：政府对行政审批制度改革决心大、力度强，请您谈谈这项改革取得了哪些成效？

李玉赋：在各方面的共同努力下，行政审批制度改革取得了明显成效，在政治、经济和社会等各个方面都产生了积极的影响：

一是方便了人民群众。通过改革，各地区各部门行政审批项目大幅削减，行政审批行为日趋规范，较好地解决了审批事项过滥、审批程序繁琐等问题，遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，为人民群众提供了更加公开、透明、高效的服务，充分体现了党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨。

二是更新了管理理念。过去一些行政机关及其工作人员，习惯于靠审批进行管理，目前这种情况已经发生了很大变化。行政机关及其工作人员的管理理念正逐步从计划经济的思维模式中解放出来，重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的陈旧管理理念被摒弃，科学施政、民主施政、依法施政的意识不断增强，为推进行政管理体制改革打下了坚实的思想基础。

三是推动了政府职能转变。取消和调整了一大批审批项目，把不该由政府管的事情交给企业、行业组织和社会中介组织，更大程度上发挥了市场在资源配置中的基础性作用，有力地推动了政府职能转变。政府角色越位、错位、缺位的现象正在改变，在不断完善经济调节和市场监管职能的同时，社会管理和公共服务职能得到了加强。

四是创新了管理方式。在行政审批制度改革中，各地区各部门深入研究新形势下政府全面履行职能的实现模式，在创新管理方式方面进行了积极探索。对不需要审批但仍需管理的事项，认真研究新的管理办法，加强间接管理、动态管理和事后监督，逐步改变了政府直接干预微观经济活动的做法和主要用行政手段管理经济的方式，提高了政府的行政能力和管理水平。

五是促进了依法行政。各地区各部门把依法行政的基本要求贯穿于行政审批制度改革中，对不符合《行政许可法》和行政审批制度改革政策规定的审批项目、设定依据和实施机关进行了清理，对行政审批的设定和实施严格加以规范，使行政机关及其工作人员依法行政的意识逐步增强，依法行政的能力和水平不断提高，促进了法治政府建设。

进一步深化行政审批制度改革的重点已经明确

记 者：行政审批制度改革虽然取得了明显成效，但面临的任务仍然十分艰巨。请您谈谈进一步深化行政审批制度改革的工作重点是什么？

李玉赋：当前，要在巩固改革成果的基础上，进一步取消和调整行政审批项目，切实加强对行政审批权的监督制约，力求在规范审批行为、创新审批方式、完善配套制度、建立长效机制等方面取得重要进展。具体来说，要着重做好以下五个方面的工作：

（一）进一步取消和调整行政审批项目。一是在广泛征求意见的基础上，对国务院部门现行的行政审批项目再进行科学的评估论证，凡是应该取消和调整的，要作出相应处理。二是对一些由下级机关负责检测、检验，上级机关批准发证的项目，按照方便申请人、有利加强监管的原则下放管理层级。三是进一步明确企业登记前置审批项目，编制《企业登记前置行政许可项目目录》。四是根据现行的部门职能分工，凡是由法律、行政法规设定的许可项目与实施主体不一致的，按照法定程序提出修改建议或调整建议。五是对一些审批程序存在矛盾、实施审批时难以操作的项目，协调好有关部门的关系，调整理顺审批程序。

（二）切实加强对行政审批权的规范和监督。一是各地区各部门要依照《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，针对审批事项的性质、特点和复杂程度，制定具体的操作规程，并及时向社会公布。二是认真查找审批过程中容易发生问题的部位和环节，提出完善审批方式、规范审批行为、加强责任追究的具体措施，建立和完善监督制约机制。三是规范行政审批实施机关自行规定的审批条件。四是进一步总结和推广建立行政审批电子监察系统的经验。五是选择一些地区和国务院部门，开展规范行政审批权试点工作。六是继续对贯彻实施《行政许可法》情况开展监督检查，及时纠正和查处违法行为。

（三）继续做好取消、调整和保留的行政审批项目的落实工作。一是各地区各部门要认真落实国务院关于取消、调整和保留行政审批项目的决定，查找和分析部分审批项目处理决定不落实的原因，采取有效措施予以纠正。二是编制由法律、行政法规或国务院决定设定的行政许可项目和国务院部门现行的非行政许可审批项目目录，以适当方式予以公布。三是对备案、核准事项的范围和程序进行研究，严格加以规范，制止和纠正以“备案”等名义搞变相审批和权力上收的行为。四是有重点地加强备案审查，发现违反《行政许可法》设定许可项目、增设许可条件和规定许可收费的，要依法作出处理。五是针对企业投资项目核准制、备案制执行中出现的新情况、新问题，重点搞好投资主管部门与土地、信贷、规划、环保、安全等部门及有关行业主管部门在相关管理环节上的衔接。

（四）建立和完善《行政许可法》的配套制度。一是进一步完善行政许可集中办理制度、行政许可决定公示制度，健全通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的制度、行政许可听证制度、重大行政许可决定备案制度等。二是建立行政许可项目的动态评估机制，对行政许可项目的实施情况适时进行评估，根据评估情况作出必要调整。三是研究建立新设定行政许可项目的审查论证机制，做好新设定行政许可项目与现行行政许可项目的衔接，避免出现新的多头许可、重复许可。四是按照《行政许可法》的要求，保障行政许可实施经费，切实解决乱收费问题。

（五）清理规范和培育发展社会团体、行业组织和中介机构。对不再实行审批，交由社会团体、行业组织和中介机构实行自律管理的事项的有关情况，进行调查研究，摸清社会团体、行业组织和中介机构承接政府转移事项、实行自律管理的现状和存在的问题，提出解决办法。按照培育发展与监督管理并重的原则，研究制定对社会团体、行业组织和中介机构依法分类管理、完善自律机制、提高行业管理能力、改善服务环境的实施意见。