中国财政体制改革：央地关系再重构

谈中国财政体制改革下一步

国务院近日下发通知，批准国家发展改革委员会《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》（下称《意见》）。《意见》指出，要充分发挥中央和地方两个积极性，抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破。《意见》要求加快财税体制改革，完善分税制和财政转移支付制度。

现代国家建设中的一个重要任务，就是要建构以公共财政为指向的现代财政体制。1994年中国实行分税制改革，初步建立了政府间财政关系的基本制度框架，此后又根据经济社会发展情况的变化，进一步改革和完善了分税制，建立了一套与市场经济制度相衔接的公共财政体制框架。

不过，现行财政体制仍存在一些问题，需要进一步完善。作为一个从传统国家向现代国家转型的大国，中国下一步的财政体制改革意义深远。因为现代财政体制是现代国家治理的基础，科学合理的政府间财政关系将为推动科学发展、促进社会和谐、维护公平正义、实现长治久安提供重要的制度保障。

为此，博源基金会发起了“中国政府间财政关系研究”项目。项目由中国投资有限责任公司董事长楼继伟负责，财政部、中央财经大学相关学者具体执行。项目旨在系统梳理中国政府间财政关系，为中国进一步改革政府间财政关系提供坚实的理论根据和切实可行的政策选择，也为“现代性中国”系列问题的求解。

日前，博源基金会联合清华大学中国财政税收研究所，在清华大学共同举办了“中国财政体制改革研讨会”。在本次研讨会上，楼继伟介绍了由博源基金会发起的“中国政府间财政关系研究”项目的进展以及他对财税制度改革的有关看法。原财政部部长项怀诚、美国佐治亚州立大学教授罗伊·巴尔（RoyBahl）等参加了研讨会并做了点评。

本专题署名文章是在作者发言基础上整理而成。

——编者

我们缺乏按照一定的原则分配各项政府职能的观念。属于中央管理的事项应是涉及全局性信息，信息不对称性不是特别复杂，外部性是全局的，中央和地方相应分工也是激励相容的。如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及到“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的

财政体制改革的历史与未来路径

中国财税体制改革如何进一步推进，改革的方向是什么，是近年来大家比较关注的问题。要回答这个问题，必须从上一轮的财税改革谈起。

1994年的中国财税改革，在中国和世界财政税收的历史上都是奇迹，它根本性地改变了我国税收体制和政府间财政关系，奠定了我国财政政策效力的基础，到现在已有18年，还在继续发挥着作用。

1994年的改革主要解决了“收入”的问题，1998年开始建立公共财政，进行了预算管理体制的改革，开始解决“支出”的问题。

下一步改革的方向是什么？我们的研究认为，应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。

一

为什么说1994年的改革是奇迹呢？因为那次改变确实是翻天覆地的。

改革开放以前，由于我们实行计划经济，税制的作用非常淡化。当时的税制非常简单，主要是多税率的工商税。国有企业没有所得税，因为利润全部上缴。当时还留下了“资本主义的尾巴”，还有很少一点的私营企业，能够缴一点所得税，而主要的所得税来自于集体企业所得税。

改革开放以后，发生了巨大的变化，走向了另一个极端，税制特别复杂。我们引入了产品税、增值税，把原来的工商税改成这两个税，外商投资企业仍然执行工商税。企业所得税有六七个之多，外商投资企业有三个所得税，国内的其他法人，有国有企业所得税、集体企业所得税、个体工商户所得税和私营企业所得税。此外个人所得税也开始征收，包括对外资企业职工执行的个人所得税，而对个人居民征收的是个人收入调节税。在企业所得税之后，又征收了一些基金，实际也是所得税性质。

为什么会设计出这么复杂的税制？第一，适当缓解因价格扭曲造成的对资源配置的不利影响。有些企业产品定价过高，其执行的产品税率、增值税率就高，否则就低。这样调节之后，企业的盈利仍不完全反映其经营绩效，所以在所得税之后，再征收各种调节基金。这个努力对矫正价格的扭曲，起了一点作用。

第二，适应多轨运行的改革思路。在传统的计划经济之外开始出现市场经济，除了外商投资企业，这时已经大力发展乡镇企业，私营企业的进展也非常快，所以就有不同的所得税。国有企业所得税推出最晚，开始还是上缴利润。原来的工商税留给了外商投资企业，外商投资企业价格方面实际是放开的，因为它大量的投入品从国外进口，产品销往国外，跟国际市场的价格挂钩。而像带有更强矫正价格扭曲作用的产品税、增值税，留给了其他性质的企业。

第三，增加财政收入。因为财政收入占GDP比重在不断下降，财政基础非常薄弱，为此推出了很多不规范的基金，比如收入调节基金、基础设施建设基金等等。

第四，收入分配。如前所述，由于价格扭曲，企业的利润高低并不仅取决于其运营，职工的工资多少也往往取决于其所属企业，企业如果得益于当时的体制，职工的工资就高。针对这一点，当时征收了个人收入调节税以及奖金税等。

这四种调节努力导致税制非常复杂。后来这个税制受到来自于承包制的巨大冲击，企业同政府层层承包，而当时中央和地方财政关系的八种体制，其实也是一种承包，即中央和地方政府之间的承包。这种承包把复杂的税制全部简化为包税、包利。当初设计复杂想解决四个问题的制度，一个承包制把它全摧毁了，而且形成通货膨胀机制，因为只有在通货膨胀的时候，各种承包才是容易完成的。测算某企业需完成1000万元利润，如果通货膨胀，完成2000万元都很容易，所以从上到下的承包制是一种通货膨胀的机制，结果真的导致了通货膨胀。

导致通货膨胀的因素很多，本文不展开阐述，只是指出承包制当时是一个助推膨胀的机制。1988年出现通货膨胀，社会不安定，成为最大的社会问题，还包括腐败。因为多轨运行，计划外和计划内有巨大的价差，当然导致腐败。这就导致社会动乱，然后就是因为内部和外部的压力，不得不大力紧缩经济。

1990年以后的紧缩，使得1991年的时候，价格实际是放开了，因为总需求不足，经济增长只有1％到2％，实物生产和分配计划作用受到很大限制。但原来的导致通货膨胀的根源性制度都存在，所以一提出“发展是硬道理”马上就面临着通货膨胀。1993年初就出现通货膨胀了，当时面临的选择是管制价格还是维持价格的放开、自由，同时改革那些不适应于市场经济的体制。在财税方面，就是要改革针对固定价格和多轨运营的那种复杂扭曲的税制和财政体制。

中国是幸运的，选择了后者。如果当时没有确定要建设社会主义市场经济，就很有可能重新管制价格。当时中央的态度是非常明确的，要比较快地建立起社会主义市场经济的基本框架，所以没有退回去的政治基础。但这也对改革提出了很大的挑战，因为要在维持价格放开的情况下，在非常短的时间内把各种扭曲的体制，调整为一个符合市场经济的基本框架。我认为实际上我们做到了。这就是奇迹。