农地使用制度的永佃权模式选择

「内容提要」农地上同时负载着国家、集体、农民三重利益，不同主体对于农地利益具有不同的诉求和不同的关注重点。就属性而言，农地立法既具有私法品格也具有公法的性质。因此，在农地制度的设计中，要同时考虑到这三种主体的利益平衡与协调。此外，还必须适应加入WTO 之后国外高科技农业对中国农业的挑战。在笔者看来，农地使用制度的稳定需要赋予农地权利人物权性质的权利，永佃权无疑是一种较优的思路。

「关键词」农地使用制度/永佃权模式/农地利益

自1919年德国魏玛宪法确立了所有权限制之原则以来，相对于自主物权的他主利用即用益物权制度就在促进社会进步的潮流中起着甚至比所有权更为重要的作用。马克思曾经指出：“资本主义生产资料私有制绝不是一种简单的归属关系，而是一种过程。”其实质已经指明了资本主义的私人占有制度若没有他主占有制度的补充即不会取得如此巨大的成功。而我们中国的改革进程也表明：没有农村土地使用权与集体土地所有权的分离，就没有中国的现代化。[1]可见，土地用益物权制度，尤其是农地使用制度是事关中国发展命运的历史性课题，在新的发展形势下对其进行研究改革和完善具有极其重大的意义。

一、我国农民土地权益缺失的现状

土地制度在乡村社会—经济—文化结构中具有核心的地位。谁控制了乡村的土地，谁就控制了乡村政治—经济—文化权力。在我国现行体制下，农民与土地的关系，直观上可以从两个层次去考察：一是从提高土地产出和发展生产的角度看两者的关系。主要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；二是从农民的土地收益的角度看两者之间的关系。主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。在我国人多地少的国情下，由于外在制度规则在短期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公权力未能得到有效约束，许多相关配套法律制度尚不完善，因而日益暴露出许多问题：第一，主管部门片面理解“以地生财”，通过大量低价征购，甚至动用暴力或欺骗手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地的黑市和权钱交易；第二，土地流转过程中过多的行政干预，不仅脱离了生产力发展的状况，也违背了农民自愿的原则；第三，村集体管理土地的权利强化，农户的承包权被非正常削弱，进而使一些农民成为“失地者”；第四，工商企业和专业大户直接进入农业生产领域，有的还让农民直接承担着企业的经营风险——企业一旦经营失败，农民顿时无土无业。此外，期限过短而掠夺性耕作、法制不明而转包渔利等问题不一而足。