农地使用制度的永佃权模式选择（2）

二、农地使用制度设计的目标价值

农地制度不仅牵涉到农民的切身利益，也是关乎社会稳定与发展的大事。农地使用制度的设计，至少要平衡以下几种社会价值：

（一）土地的公有制价值

即要继续坚持土地所有权与使用权的分离，通过赋予土地使用权强大的物权性使我们的改革既不过分背离目前国家的基本制度，又能够达到殊途同归的目的。那种主张土地私有化的论调不仅与我国的基本制度不相容，而且不利于社会的稳定与有序发展。[2]通过在现有制度框架内的两权分立的制度设计，可以达到既保证现有秩序的稳定，又能使农民实际取得相当于自己所有的物权。

（二）土地的社会保障价值

当前在我国，大多数农民赖以生存的主要生产资料仍然是土地，虽然随着经济的发展，农民土地外收入在总收入中的比例有所增加，农地的社会保障功能有降低的趋势，但在广大的不发达地区，土地作为社会保障代替物的功能仍然占据主导地位。在社会保障体系不完善或者根本不存在的情况下，土地的社会保障功能仍不能忽视。

（三）土地的有效利用价值

提高物的有效利用价值，是整个物权制度的核心内容，而农地物权制度因其客体的特殊性而独具特点。农业生产经营具有长期性的特点，需要经营者作长期投入。土地的利用价值不仅体现在土地的即时产出上，还体现在土地资源的保护，增强可持续发展的能力等方面。因此，稳定的地权对土地的有效利用起着积极的作用。同时，我们所要注意的是，稳定地权不是静止的、“僵化”式的稳定，而是一种动态中的稳定，也就是在承包期内，把土地作为一种有价值、可交换的资产，使它流动起来。

（四）土地资源的效率价值

在新形势下，必须转变农村土地资源配置长期坚持的“公平优先，兼顾效率”的原则。土地承包经营权立法绝不能固化目前已经形成的“均田制”格局，因为土地承包经营权的价值化趋势表明，土地的社会保障功能完全可以与土地的生产要素功能分离开来，“均田制”所发挥的维护社会公平的作用完全可以通过引入新的制度安排得以实现。

三、以永佃权为基础的农用土地使用权之物权化思路

在现行土地承包经营制下，不难看出国家、集体、农户三方主体在农地上享有不同的利益诉求。对于国家而言，在民法中事实上不存在抽象的国家利益，国家所有权事实是各级政府的公法法人所有权，国家利益在经济生活中体现为各级政府作为法人的利益。[3]对于乡村集体而言，因为我国法律规定的村级集体经济组织在很多地方已经不复存在，从而缺乏其权利的代言人，所以在实践中往往异化为乡村干部集体的利益。对于农户，实际上与农民是同义语，因为现行农地承包经营大部分是以户作为经营单位与统计单位。对于各级政府而言，其对农地享有最终控制权、间接收益权和对种植物种类的控制权。对农地最终控制权现实的具体表现形式就是所谓的“转权让利”的制度安排。这种“转权让利”的制度安排，由于要将集体土地所有权转变为国有土地所有权，而这种转权又是在国家征用权的强力干预下进行的，因此，这种制度安排虽然能够保证土地涨价归公，却不能保证土地涨价归公后的合理分配，相反，直接误导了土地增值收益在城乡之间不公平分享。农民在失去土地的同时，也失去了今后生活的保障。间接收益权体现在国家的粮食收购政策上，粮食收购政策表明国家享有对农地收益的一部分，可以理解为对农地收益所征收的一种间接税；对种植物种类的控制权体现在国家为了保证粮食安全而对重要农作物的播种面积的控制。对于村集体而言，其拥有选择农地使用制度的权利、调整农地的权利、收取承包费的权利和限制农地承包权转让的权利。在农地经营实践中，乡村集体往往利用其调整农地的权力从而谋求自己的利益及土地征收过程中谋取自己的利益。但是从现行农地使用制度来看，三类主体享有农地利益不但存在先后顺序之分，而且三者之间享有的利益的界限并不清晰，往往一损俱损，三方主体的利益都受到损害。