中央与地方机构设置和改革的思考

对于目前中央与地方机构设置中的职责同构和机构复制问题，应当遵循这样一些原则加以调整。中央与地方的事务是不同的，是有差异的，职责要异构，中央管理和负责的事务，地方尽可能不参与，地方应当负责和管理的事务，中央不包揽，再据不同的管理和事务设置机构：即在可能的情况下对政府职能做纵向上的分解；按照最节约成本和提高效率的原则，设立中央与地方各自的机构，中央与地方进行分工，能提高处理事务的效率；中国国土面积较大，各地情况不一，各地需要根据自己的特点设置机构，因此，要有区域机构差别设置原则(如农业县与几乎没有农村的城市行政机构的设置是大不一样的)；在地方政府机构设置上，要考虑地方事务、职责和机构的完整性，不能中央条条下延，肢解地方政府；设置政府要一级政府，有一级税源和财政，不能设置政府却没有税源来源，或者财政不完整；而政权的行政、执法和司法机构，非财政供给不设，不能设机构但财政不给够经费，用自收自支和收支两条线等方式来解决经费，设置机构和安排人员。

一、调整中央和地方的机构设置

中国机构调整和改革中，首先需要解决的是中央和地方机构上下一样粗的问题。地方可以根据自己的需要，除了一些必要的如财政局、公安局等等机构外，其他一些机构可以按照地方的需要来设置。政府组织法以及中央的有关机构不强行要求地方按照条条进行设置；省，或者市县可以对中央的一些机构进行合并设置，中央和省级有关机构不以不进行拨款，或者对其业务考察考核不通过等进行干预。

概括地说，就是中央管理的事务、机构由中央管理，经费垂直供给，业务条条领导，人事纵向任命，机构归属中央；地方事务，由地方管理，经费属地供给，有一些业务条条指导，人事横向任命，机构归属地方。具体而言，应当对目前的机构设置进行如下调整。国防武装力量，由中央管理，武装部为国防部派出机构，地方政权不允许有武装力量存在，所有的武装力量经费由中央保障，不能以军地共建为由，让地方出资；外交由中央管理，如签证，由中央管理，在地方设置中央的办事机构；检察院和法院，可以考虑经费和人事直属中央管理；监狱地方管理；武装、黄金、国家森林等警察由中央管理，刑事、社区、户籍、交通、消防等警察地方管理；国家安全由中央管理，人事、编制、经费都由中央负责；区域治安，由地方负责，公安局是地方政府的一个职能部门；社会保障逐步改由中央管理，中央先派出监督人员，逐步将其机构为中央派出机构；教育、卫生等机构为地方机构；交通按照网络等级分层次管理，但是，养路费、各地设卡收费从长远看一定要取消；银行、保险、证券等监管机构合并，金融监管，由中央管理，各地金融监管为中央派出机构；中央所属企业的国有资产由中央管理；而环保、土地、质监、工商等，作为地方事务，不应当中央垂直管理。

需要强调的是，应由中央管理的国防、外交、安全、武装警察、经济稳定（包括货币、金融监管），海关及关税、社保、全国性交通，必须中央直接管理，中央经费，中央任命，中央机构，中央派出，中央领导业务，与地方在经费、人事、机构归属、业务等方面一点关系也没有。相反，如果地方人大发挥制约作用，法制到位，新闻监督发挥作用，社会组织能制衡，公民通过诉讼对政府行为有所制约的，通过这些方式能解决问题的，不要事无巨细，都由中央来管理，因此，环保、工商、质监、食品医药监督、土地等，不应当由中央条条来管理，而是应当下放给市县政府。在整个中央与地方的机构设置中，中央管理的事务，如各地的中央管理的社保（今后逐步划归中央）、中央国有企业、征兵复员、安全等事务，应当形成中央派出机制，用中央设立的派出机构来进行管理；有的事务，如税收征收，中央与地方相互委托代理机制，地方的税可以委托中央税务机构征收；而对地方领导的政绩，要形成地方政府横向（人民群众和人大）与纵向考核相结合的机制和横向与纵向制衡相结合的机制；对于地方领导的制约和监督，要形成市场监督与检察、反贪污之间的制约机制，包括地方所属的人大与中央所属的检察、法院等制约机制。

二、处理机构设置中的条块关系

明确划分中央政府和地方政府基本职能定位以后，如何形成确保中央和地方政府职能实现和功能发挥，需要研究和探索具体的实现形式和组织载体。条块架构实质上是实现领导和监督的权力体系，既是保障中央实现宏观调控的重要实现形式，也是保障和规范地方政府权力运行的重要制度。目前我国的基本格局是双轨双重的垂直管理体系。所谓双轨，一轨是中央政府——省（市、自治区）政府——市（地、盟、州）政府——县（旗）政府——乡镇政府的条线垂直管理，中央领导地方各级政府，地方各级政府依次向中央政府负责；另一轨是中央专业管理部门——省（市、自治区）专业管理部门——市（地、盟、州）专业管理部门——县（旗、市）专业管理部门——乡镇部分专业管理部门派出机构的专业部门纵向垂直条线管理，中央专业管理部门是一级法人主管机构，省以下各级都是其下属延伸机构，接受中央专业管理部门领导，直接对中央专业管理部门负责。双重就是不仅是地方各级政府要直接接受中央政府的领导，而且地方各级政府的职能部门接受中央政府职能部门的指导管理。

这种领导体制和组织管理体系的设计不无道理，它是针对我国单一制管制型国家特点的客观选择，其目的是增强中央对地方政府的调控力和影响力。但是由于中央乃至各级政府的职能定位不尽合理、传统体制惯性依赖以及具体经济利益关系界定不清，这种体制在实际运行中出现了诸多新情况和新矛盾，主要是中央条线管理与地方以块管理的矛盾。尽管中央垂直管理、统一调控，但是面对地方政府在中央政府发展目标导向下，追求经济利益最大化的动机行为，中央政府往往难以干预，所属垂直的专业管理部门也难以实现有效的监督。同时，所属垂直专业管理部门尽管直属中央，但体制、人员、原始资产大多是从原来地方政府所属部门序列中划转过来的，甚至一些部门经常性预算都仍然是由地方财政补贴，甚至许多采取自收自支和收支两条线体制，就自然影响了垂直部门管理的有效性，助长了地方诸侯经济现象，以致整体管理出现了明显的地方化倾向。可以说现有的管理出现了高强度与软约束并存，高成本与低效率并存的矛盾。