中央与地方机构设置和改革的思考（2）

如何解决条块矛盾，目前有两种思路，一种认为“削藩强本”，在既有中央政策的基本职能基础上，加大中央经济、财政的集中，强化中央调控权；另一种认为“虚君强基”，在保证中央政府履行政治、外交、军事集中调控以外，加大对地方扩权，在这种思路下调整和理顺中央垂直专业管理与地方管理的关系。两者思路都可以找到合理的理论依据和现实支撑，但是这两种思路都不适合中国体制特点和转型发展的要求。条块矛盾的焦点是利益关系，利益关系又集中在经济发展中的权力。利益关系中有一个宏观整体利益和微观局部利益之分。

研究解决现有条块矛盾，首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理确定条块的职能要求，条以监督为主，块以执行为主。具体来说，中央专业直属部门根据加强“经济调节”的要求，工作范围更主要地集中在事关经济运行、产业发展等重大方针、政策、规章的制定、检查等方面，保障一以贯之地有效落实，重点体现协调和调节功能。地方政府主要根据中央的方针、政策，结合自身特点和要求，创造条件、营造环境，以良好的公共服务和社会管理，促进和推动经济社会发展。重点体现执行、服务和保障功能。其次要按权责利相统一的原则，重新划分条与块的不同利益归属，特别是对归属中央直接管理，履行中央宏观调控、经济调节的管理部门的人财物，必须割断与地方财政的关系，由中央财政按部门预算直接负担。关系调整中涉及对地方政府资产占用或调用的，要通过有偿使用或赎买的办法，明确产权归属；涉及人员编制、经费的，要直接纳入中央直属部门的专项编制和部门专项预算，以明晰的人财物关系，保证中央直属专业管理在授权管理中能客观、公正、严格地履行职责。第三，按照科学化、法定化和高效化的要求，合理设置专业条线部门，规范专业部门下延设置。按照服务中央政府宏观调控要求，在科学划分具体调控监管职能的基础上，合理设置专业条线部门以及设置的层级。主要集中在国民经济运行、战略资源管理、产业标准制定、金融机构管理以及行政行为监察等领域。下延设置的层级一般宜放在市（地、盟）层面以上，体现精干高效原则。并根据经济发展和市场发育程度，有的设置可以打破行政区域界线，实行跨区域设置或多区联合设置。为了体现规范化要求，对中央直属专业管理部门的设置，要加强立法，将下延设置、权限范围、人员编制以及具体功能纳入法定约束轨道，规范设置，防止中央部门向地方侵权，也避免中央条线和地方政府权力交叉。

三、市场监督是微观事务，一定要下放给地方

改革开放以来，在经济运行和社会管理中，产品生产的假冒伪劣，食品医药生产中的参杂使假、有害物超标，销售中的短斤少两、价格欺诈，农业生产资料生产和销售中的以次充好、坑蒙拐骗，经济发展中地方政府对污染企业进行保护，采矿等生产中企业不顾职工的生命安全，并且血汗工厂也大量存在，土地被大量滥用。由于地方政府的不作为，一些学者认为，应当将工商、质监、医药食品监督、土地、环境保护、安全生产等等都垂直管理。上面已经探讨，实践中实际上只垂直到了省一级，结果使省级抗衡中央的实力越来越大，许多垂直部门在收支两条线、超收奖励、罚款分成体制下，成了省财政敛财的工具；而县市级政府职能被支解。而事无巨细全由中央来管理，实际上中央包办基层的事，宏观管理微观的事，不仅管不了、管不好，反而具体事务的集权管理管出许多寻租和腐败来。是用民主和法制的方式，还是用中央集权的方式，来处理具体和微观的事务；是用制度和机制来管理微观事务，还是用权力来管理？是一个国家治理社会的不同的思路。我们过去总是在这些方面上收和下移，问题总是解决不了，主要原因在于单一由政府来管理这些事务。正确的方式是，这些具体的事务需要用民主和社会的综合的机制来进行管理。

1、地方人大的监督。地方人大作用是什么，就是代表当地的人民群众，了解食品安全、住房、土地使用、环境污染、安全生产、劳资关系等等，并将这些问题带到地区人大会议上，并且对当地政府和具体的管理部门进行经常性的质询。令其调查情况，采取措施，解决问题。如果政府部门，甚至政府首长对人大代表人民群众提出的问题置之不理，人大可以采取提案形式，对部门领导和地区首长进行警告，甚至动议罢免。我们认为，通过加强地方人大的作用，让当地的人民群众，对当地政府和一些部门形成制约和督促，要比中央垂直把所有的事务都管起来，要好得多。

2、立法―司法机制。对上述发生的问题，必须有针对性地进行立法，立法要具体，要严格，使违法没有法律的空子可钻；而法院和检察院则应该垂直进行管理，使其摆脱在处理违法个体工商户、企业和自然人时，有地方主义倾向；在上述问题方面，对人民群众的上访，应当使之变成诉讼，支持人民群众用法律的方式进行利益诉求。比如，近年来环境污染方面的上访人次剧增，一些受污群众在法院打官司时，地方党委和政府要求法院不予受理，或者受理也打不赢官司，于是矛盾激化。只要法院在判案时，不偏向和保护污染企业，利用法律和人民群众的诉讼机制，就可以大大减少环境的破坏和污染。因此，与其将工商、质监、环境保护等省垂直，还不如将法院和检察院垂直到中央进行管理。

3、新闻舆论监督。上述的许多污染、欺诈、危害安全、假冒伪劣等行为和现象，最怕新闻曝光。许多地方政府和企业，不怕百姓告状，就怕新闻曝光。因此，新闻舆论监督，能大大降低政府管理的成本，减少政府管理的工作，其实是社会治理结构的一个重要机制。中央与其将这些千千万万的事务垂直管理起来，还不如加大新闻舆论对不合理和不法行为和事件的监督，促使个体工商户、企业等等诚实守信，合法经营，善待社会和职工。正确处理生产经营与社会和职工的关系。

4、利用非政府的社会组织进行自律和监督。一是应当大力发展行业协会和商会，行业协会和商会制定章程、标准、行为规则等等，约束会员生产者和经营者。对违规的个体工商户和企业，由行业协会和商会出面，提出警告，告知整改意见，直到开除会籍，从而通过非政府的约束影响其生产和经营行为，抑制其负面作用。二是大力发展消费、生态环境保护等方面的非政府组织，让它们了解情况，提出意见，向政府、新闻界、司法机构、商会和行业协会等反映，利用民间的力量监督个体工商户和企业的生产和经营行为。

5、商会、行业协会、银行、税务、工商部门等，进行个体工商户和企业遵守合同、诚实宣传、以法纳税、环境保护等方面的纪录和联网，形成诚信档案，对不守信和不诚实的个体工商户和企业进行曝光，使其产品销售、贷款等都受影响，从而达到规范其行为的目的。

6、中央政府与地方政府分工，规范政府行为、提高政府管理社会事务的素质。在事务的管理上，中央与地方要进行分工：全国人大制定有关法律，审查国务院和部门的法规，中央的专业管理部门，主要制定政策、法规，进行业务指导；地方政府进行具体的管理和监督。而要改变对地方党委和政府考核的指标和方式：一是要加大环境、真实失业率、人民群众意见多少等方面的考核，二是在方式上要加大人大、人民群众、新闻舆论对政府和政府有关部门不作为，甚至有意扩大污染等行为进行监督的力度，适当扩大当地人大和人民群众评价、罢免当地主要领导的权力。

只要顺着扩大民主和加强法制的思路，强化机制和制度管理，假冒伪劣、食品医药不安全、环境污染、滥用土地、生产不安全等问题不难得到解决，并不需要将越来越多的，本应该由地方管理的具体事务，都上收到中央，实际是省垂直管理。