住房改革：增长为先还是民生为本？

摘要：住房改革是从1998年开始的，但刚开始的住房政策基本上还是以保障机制为主，市场调节为辅。2003年以后推进的市场化改革，标志着一个以市场调节为主、保障机制为辅的新的机制的确立。中国当前房地产业畸形发展的原因，在于不受约束的权力与过度市场化的结合。过于单一的房地产业，迫切需要在政府提供的保障房之外，有一个真正的来自民间的力量来跟他们抗衡。这个民间的力量就应该是自建房。现阶段改革的顶层设计需要把过去以经济建设为抓手的改革，变为以民生为抓手的改革。

一、住房制度改革的结构性问题及其原因

《绿叶》：最近的中央政策特别强调改革的“顶层设计”，并把解决改革过程中积累下来的一些结构性、全局性问题作为今后工作的重点。就房地产业的发展而言，全社会都普遍比较关心，它所涉及到的结构性问题可能较为突出，您认为这些结构性问题主要是哪些？

曹建海：所谓改革的顶层设计，其实是国家层面一个大的总体设计和战略设计，这里面主要看改革的抓手是什么。过去的抓手就是经济建设，以经济建设来带动其他的方面的发展，包括政治、民生等的进步。在短缺经济状况下，把经济建设、生产活动作为一切活动的中心，这是没有问题。但是当生产已经过剩的时候，如果还把经济建设作为抓手，那必然的结果就是产能的严重过剩和社会资源的巨大浪费，不仅会给经济发展造成危害，而且会给我们的资源、环境、气候和人民生活造成非常严重的危害。

以经济建设为中心的政策，适合于从1978年到九十年代初这段时间，这个政策在那个时代效果是非常明显的。那时商品短缺非常明显，到八十年代末的时候，才出现一些工业品的局部过剩。进入九十年代之后，随着激进的市场化理论的贯彻，政府对住房、就业、医疗和教育等统统进行了市场化改造，原来一些由政府和企业包办的福利完全被打破了。这个时期全社会形成了一个市场化的共识：一切都要向市场化发展。由此，这个时期也成为激烈变动的时代，教育和医疗领域的市场化引发了非常多的不满，而且随着国企的大量破产重组和数千万工人下岗分流，引发了巨大的社会动荡。

房地产改革是从1998年开始的，起初的设计是以保障房建设为主体的，市场经济只处于补充的地位，直到2003年以后这个格局被打破。从2001年到2008年这段时间，中国的经济发展一是靠出口，二是靠房地产。就出口而言，随着中国加入了WTO，中国的产品开始销往国际市场。从2001年到2008年9月金融危机爆发，工业品出口一直是中国经济增长的主要推手。房地产投资的真正发动，则是从2003年开始的。当时为了推进房地产市场化改革，在建设部和一部分开发商的推动下，国务院发布18号文件，对推深化房地产市场改革作出规定，将原有的以保障机制为主的住房政策，调整为以商品房供给为主体的。推进市场化改革，就意味着以商品市场调节为主，而保障房建设就被降到了一个辅助性的地位上去了。从2003年到2008年这段期间，保障房在住房投资和住房供给中的比例基本在5%以内，也就是说说，住房的95%都由商品房来替代了。这样就彻底改变了原来那种单位分房的局面。在这几年中房地产成为经济增长的主要发动机，并且增速越来越大，发力越来越猛。

2008年11月份，温家宝总理在《求是》上发了一篇文章，认为从2003年到2007年是中国经济增长的黄金时代，表现为高增长和低通胀。实事求是地看，这个时期的经济就是靠出口和房地产拉动的，其中发展最快的是廉价工业品、钢铁、水泥、工程机械等行业。这是一种高度粗放的经济增长方式，其造就的产能过剩和社会资源的浪费，给我国未来经济之路带来了诸多隐患。

金融危机爆发之后，中国高层一时非常迷茫，找不到经济增长点了。首先是出口不行了，房价在2008年开始回落，房地产投资也不行了。为了寻找新的增长点，中央把政府投资作为突破口，希望通过政府投资拉动社会投资。中央有四万亿元投资计划，地方也有接近二十万亿的投资计划。由于各级政府预算赤字严重，政府投资的80%以上，是由国家控制的银行发放的贷款填补的。当然，单靠贷款支持的政府贷款，整体的投资和社会消费还是拉动不起来，所以政府就开始救助股市和房地产市场。救活股市，一方面可以扩大直接融资来推动社会投资，另一方面可以通过财富效应扩大短期的社会消费。而针对房地产的大规模救市，让房地产业重新成为经济增长的龙头，则体现了政府高层希望重回2003-2007年“黄金时代”的梦想。

房地产市场是在2009年3月份救起来的。在此之后，房地产投资和政府投资一道，成为中国经济增长的主要发动机。政府投资力量有限，但房地产投资一旦发动起来，可谓势大力沉，几乎成为中国经济增长的主要动力。所谓政府投资推动经济增长，但政府基础设施建设的钱从何来？其中一部分是资本金，一部分是来自银行贷款。立项的基本要求，有30%的资本金才能到银行贷款。那么，这30%的资本金哪来？除了中央政府之外，地方政府的投资主要靠卖地的收入作为资本金。因此，土地财政加房地产，成为了中国经济增长的最主要的动力。土地财政表现为政府倒卖土地的活动；房地产开发则是开发商倒卖土地的活动。房地产商倒卖土地与建筑活动，主要以卖房为业务。由于开发商不参与建筑活动，其业务的核心，是倒卖土地。从这个角度看，中国的房地产，就是由开发商与地方政府合力推动的，由于土地的重要性，现在地方政府成为主角，开发商相对而言只是配角了。开发商借着地方政府的土地升值，然后通过房屋炒作，把房价推高获利。

中国各个城市的规模正在飞速扩张。如果不考虑土地违规因素，目前我国城市土地面积每年的增长速度约在10%以上。以这个速度计算，再有六七年的时间，各个城市的面积就翻番了。在此过程中，地方政府在征地、拆迁活动中越走越远，引领了一场性质恶劣的圈地运动。目前地方政府依然乐此不疲，并且以此作为推动经济增长的强大动力。而中央也配合地方政府出台了一系列的地区规划，其实质就是增加建成区面积，为地方政府圈地推波助澜。