党国英：城镇化的成败在于农民出路（2）

第一，相当多的农民在职业上实现了城镇化，但生活居所并没有实现城镇化。多年来，进入城市(包括县级城关镇)务工的农民，在城市能够居住在标准单元房(拥有一个以上卧室及厨房和卫生间)的比例估计在20%左右，而大城市这个比例更低。他们一边在城市工作，一边在家乡或家乡的小镇继续建房。这种情形不仅意味着他们的生活质量不高，也意味着资本和土地资源的低效率利用。产生这一问题的主要原因是我国对土地用途的管理、管制机制不健全，以及大中城市住房价过高。

第二，近年来，地方政府为了扩大城市和招商引资，需要将更多的耕地转为城市建设用地，由此引起动员农民“集中居住”、将一部分村庄占地复垦换取建设用地指标的问题。依笔者的观察，这个过程虽不意味着普遍的强制，但一定程度的强制或变相强制问题却是存在的。这种情形当然意味着农民利益的损失。发生这种情形有多重原因，而最主要的原因是政府权力过大，农民的土地财产权未得到尊重，土地市场未能建立起来。

第三，农民进城后，尽管劳动时间长，劳动强度高，劳动环境差，但劳动收入和劳动保障程度却低于城市劳动者。这种情形近年来有所变化，但总体改观还不够大。

第四，因为上述问题，致使部分留在农村的居民也未能充分享有城镇化的利益。因为大部分进城务工农民没有在城市扎根，也因为土地制度的弊端，农村的耕地未能合理集中到留守农户手里。大部分农户处于兼业状态，往往是男的在城市务工，女的在家里种地。城乡收入差距使部分农户对耕地有“种之无利，弃之可惜”的心态，影响土地利用效益的提升。

第五，有限的耕地流转也存在一些问题。在城镇化背景下，大量农民进城务工，的确产生了耕地流转的必要性，并会产生专业农户。如果机制顺畅，专业农户多会在农村原住民中产生。但实际情况并不完全如此。目前，城市资本热衷“下农村”，在地方政府的支持下，土地被流转到了城市商人手里。有的商人集中了过多的土地，发生了“规模不经济”的情形，便把一部分土地转包给他人，赚取转包收入。还有的城市商人圈占土地的目的是为了将来争取转变土地用途，实现土地增值。

第六，部分进城务工农民还牺牲了家庭幸福，并给后代健康成长带来问题。相关情形被人们称为“留守儿童”和“留守老人”问题。

指出以上问题，不是说要否定城镇化的必要性。要清醒地认识到，如果没有城镇化，农村的麻烦会更多，农民的收入会更低。我们需要坚定不移地推进城镇化，同时也要下决心解决城镇化过程出现的上述种种问题，使得农民能享受到城镇化的利益。

惠农城镇化政策的四条底线、三个目标

第一条政策底线是“居者有其屋”。要坚定不移地调控房价。只要房价稳定下来，就不会再有人把住房当作投机对象。房价下跌到合理水平，进城农民中的高收入阶层可以购买商品房，中低收入阶层可利用廉租房，实现城市定居的愿望。

第二条政策底线是尊重农民迁徙意愿。要解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益(如国防和公众安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求，必须征得农民同意，并按照协商价格给农民补偿，方可进行相关交易。即使为重大公共利益需要，也要参照市场价格满足农民的补偿要求。现在，有人拿“公共利益”，拿“政府规划”作为拆农民房的依据，这个道理讲不通。人家世代居住在那里，你(政府)突然说因为要提高土地资源利用效率，服务于公共利益，要人家搬家，这怎么能行?如果人家提出，你(政府)利用土地就有效率么?你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回应?所以，在涉及占地、拆房这类问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里，并非一开始就“无效率”。现今的低效率与政府没有承担好公共责任有关。

第三条政策底线是尊重农民土地财产权。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而宅基地则完全归农民所有。目前可尽快采取的措施，是落实中共十七届三中全会精神，确立农民对耕地的无限期承包权。这种改革可以让农民增强土地财产权意识，拒绝非法夺地。

第四条政策底线是通过保护优质耕地，使主要粮食品种国内市场供求基本平衡。我国谷物生产越来越集中于土地肥力好的省份，山区耕地如果没有发展经济作物，多被农民撂荒。这不能责怪农民。政府的任务是保护好优质耕地，并尽可能从农村原住民中培育专业农户。

只要上述四条底线得以确立，我国的城镇化就不会过分伤及农民利益。当然，坚持这四条底线还不够。需要通过更大的努力，在今后较长的时期里实现以下三个目标，以便在更大程度上让农民享受到城市化的利益——