俞可平：中美两国“政府创新”之比较（5）

是什么力量驱动着政府的改革创新？瓦尔特（Ｊｏｎａｔｈａｎ　Ｗａｌｔｅｒｓ）在研究美国各级政府的大量创新案例后，对上述问题做出了系统的回答。他认为，美国各级政府的创新动力，主要来自以下几个方面：一是对现状的不满。许多政府本来完全可以做得更好，但结果却令人极其失望。对政府行为的失望既来自广大民众，也来自政府内部的官员。二是对危机的反应。政府不可避免地会遇到突发紧急事件，已有的办法不足以有效应对这些危机，政府除了寻找新的解决办法外别无其他选择。在“美国奖”获奖项目中，有近三分之一的案例源于应对危机。三是为了预防出现坏的结果，特别是在卫生、教育、环境等领域，不少政府创新的直接动因，就是防止事情变坏。四是追求良好的政策效果。老办法无法达到良好的效果，政府便只能寻求新的办法，以达到最佳效果。五是采用新技术。在政府管理中，特别是在社会服务、环境保护和司法体制中，新技术的引入不仅可以提高效率，而且会明显降低成本，改善公共服务的质量。六是追求公正合理。许多政府事务仅有技术革新并不能达到公正合理的效果，而要创造性地开展工作，特别是做好当事人的工作，处理好各种关系和矛盾。

“中国奖”课题组成员也对政府创新的动因做过专门的研究，提出了不同的解释。有的认为，中国政府进行改革创新的主要动因，是地方政府的内在动力和外部压力。有的认为，多数政府创新是为了解决当地的现实问题而产生的，不是外部移植而是内生性的改革。政府创新的主要推动者是上级领导和主要官员，有三分之二的地方政府干部认为推动政府创新顺利进行的主要因素在于上级和领导。如果从更广泛的角度来观察，就可以发现，中国政府创新的主要动因与美国有很多相似之处。其一是来自民众的压力。不采取改革创新的办法，就难以满足民众的要求，政府就将面临极大的压力。其二是来自上级政府的压力。上级政府下达的许多任务，不采用创造性的方式就难以完成。特别是当上级的政策方针与当地民众的要求发生矛盾时，政府创新就显得尤其迫切。其三是官员追求政绩。许多政府创新是出于地方政府的主要领导要突出自己与众不同的政绩，以便受到上级政府的关注，同时也能博得当地民众的好感。其四是危机或突发事件。处于社会转型时期的中国，政府不时会遭遇各种突发事件，有效地应对这些危机，通常要求政府的改革创新。其五是新技术和新观念导致的政府创新。在政府管理中引入新的思路和新的技术，通常会带来管理方式和管理机制的创新。

政府创新要取得成功，必须具备某些必要的条件。从美国政府创新的成功经验来看，这些条件包括：简单明白的创新理念，易为大家接受；便于实施的创新手段，无需对现存的制度做较大的改变；立竿见影的创新效果，在短期内便能取得可见的效益；创新成本低，无需投入很大资金；创新不赶政治时尚，而具有内在吸引力。从优秀的政府创新案例中，美国学者概括出了这样一些经验：对自己有清醒的认识，具有超前意识；支持和鼓励公众参与，吸引杰出人士；在私营部门与公共部门之间建立伙伴关系；服务居民，信任人民；善于运用新的观念和技术；增强自主性和创造性。

由于政治制度和政治文化的巨大差异，中国政府创新的外部条件与美国有很大的不同。例如，在美国，成功的政府创新最好远离政治；而在中国，则必须紧密结合现实政治的需要。从中国政府创新的经验来看，成功的政府创新最重要的条件是：富有创造性而又切合实际的创新设计或理念；既是对现存实践的突破，但又尊重传统和现实，基于“路径依赖”之上；有一个强有力的创新项目领导者和创新团队，他们对创新有一种强烈的责任感；能够取得预期的实际效果，给项目对象带来利益，从而获得民众的广泛支持；创新项目能够获得上级政府的支持，符合现行的政策导向；创新项目简便易行，而且成本效益比较高。过去的十多年间，中国政府创新的最重要经验包括：进一步解放思想，冲破陈旧观念的束缚；有整体战略和良好的制度保障，使之具有可持续性；善于总结各级政府的改革创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府创新的动力问题；政府创新既要善于学习他人的先进经验，但又不能简单地照搬别人的经验；不能搞政绩工程，切忌搞“政治秀”。

无论在何种政治体制下，政府创新都是一件非常不容易的事情。它会遇到许多障碍和阻力，有时甚至会陷入进退两难的境地。哈佛大学的阿尔舒勒（Ａｌａｎ　Ａｌｔｓｈｕｌｅｒ）和杜克大学的罗伯特·贝恩（Ｒｏｂ－ｅｒｔ　Ｂｅｈｎ）开列出了一长串美国政府创新所面临的困境：“责任困境”（ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ　ｄｉｌｅｍｍａｓ），即谁对创新负责，谁有权决定创新，谁对创新失败承担责任；“范式困境”（ｐａｒａｄｉｇｍ　ｄｉｌｅｍｍａｓ），即人们的心理习惯和认知结构对政府创新的制约；“分析困境”（ａｎａｌｙｔｉ－ｃａｌ　ｄｉｌｅｍｍａ），即使是最佳的政府创新设计，也必然会有缺点与不足；“结构困境”（ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ　ｄｉｌｅｍｍａｓ），即公共组织的结构势必会影响创新者的心理结构，从而影响其创新活动；“推广困境”（ｒｅｐｌｉｃａｔｉｏｎ　ｄｉｌｅｍ－ｍａｓ），即使是成功的创新，也不会自发推广；“动力困境”（ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎ　ｄｉｌｅｍｍａｓ），即怎样激发创新者的积极性，如何保持政府创新的动力。伯林斯（ＳａｎｆｏｒｄＢｏｒｉｎｓ）通过比较美国与加拿大政府创新的实例后，将政府创新的阻碍分为三类：第一类是官僚体系内部的阻碍，包括敌视、怀疑、争权夺利、难以协调、缺乏创新激情、缺少创新手段、抵触和反对等。第二类是政治环境的阻碍，包括资金或资源不足、立法和行政制约、政治性的反对。第三类是外部社会环境的阻碍，包括公众对创新效益的怀疑、创新目标的难以实现、私营部门的抵触、公众的反对等。

从“中国奖”课题组所做的案例研究来看，中国政府创新的阻力和障碍主要来自以下几个方面。其一，政府创新的动力不足。中国的政府创新许多是“第一把手”工程，由政府主要领导推动，如果主要领导对创新不感兴趣，各个政府部门就难以进行重要的政府创新。还有许多是迫于现实的压力，缺乏主动的创新。其二，创新主体的可持续性不足。如果从创新项目的要素来衡量，大多数“中国奖”获奖项目在不同程度上都得到了推广，但从项目主体的角度看，许多创新实践没有在当地继续存在，可持续程度很低。造成这种情况的重要原因，是中国的官员选拔体制。地方主要官员的任期普遍较短，由于创新多是“一把手”工程，主要官员离任往往会现出“人走政息”的后果。这是许多优秀的创新项目在原发地不复存在，却在全国各地得以推广的主要原因。其三，许多优秀的创新实践没有及时上升为正式的制度和政策，从而得不到巩固和推广。中国的决策机制至今仍是以部门决策为主，从中央到地方均缺乏综合性的决策机构，某个领域或行业的创新难以引起决策层的关注。其四，政府创新中还存在着明显的“形象工程”和“政绩工程”色彩，不少创新带有“政治秀”的意味。其五，政府创新风险大。虽然政府创新更多带有工具理性，但毕竟也是政治体制改革的重要内容，依然相当敏感。稍有疏忽，便可能犯“政治错误”，给主要领导带来风险。因此，不少政府官员对政府创新还有一种惧怕的感觉。

虽然由于中美两国政治经济体制和历史文化传统的不同，两国的政府创新存在着上述诸多反差和区别，但是也存在着许多共同的相似之处。第一，政府创新在中美两国都是政治改革的重要内容。公民对政治制度的不满在很大程度上体现为对政府行为的不满，政府创新仍然是两国紧迫的改革任务。第二，中美两国政府创新的重点都是公共服务。在“美国奖”的申报和获奖项目中，公共服务类项目是压倒性的多数，在“中国奖”的申报和获奖项目中，公共服务类项目已经占明显多数，而且数量还在日益增多。第三，所有获奖项目都受到了社会各界的广泛重视，在不同程度上得到了模仿和推广，具有重要的示范作用。第四，从申报项目的数量来看，两国都呈现出下降的趋势，这表明中美两国的政府创新都面临着动力不足的威胁。第五，许多优秀的创新项目没有得到更大范围的推广，没有产生足够的社会影响，甚至没有存在下去。这表明，中美两国的政府创新都面临着可持续性的压力。第六，民主治理在两国政府创新中的重要性正在迅速增加。“美国奖”获奖项目中，公民参与和协商民主的项目受到更多的重视，哈佛大学肯届迪学院还在“美国奖”之外，单独设立了另 一 个 重 大 项 目——“民 主 治 理”（ＤｅｍｏｃｒａｔｉｃＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ）。在“中国奖”获奖项目中，民主治理一直是重点内容，每届获奖项目都有选举、协商和监督方面的先进案例。总之，通过中美两国“政府创新”的比较分析，我们可以发现，不同的政治体制必然导致不同的政府行为。但是，即便是在截然不同的政治体制条件下，中美两国的“政府创新”仍然有着许多共同的特征和趋势。不断地改善公共服务的质量，提高行政效率，降低行政成本，扩大公众参与，增强政治透明度和政治责任感，是中美“政府创新”的共同趋势。改革开放以来，中国各级地方政府创造了许多卓有成效的民主治理经验。这些经验弥足珍贵，值得认真总结，并应当及时上升为国家制度。另一方面，在公共服务、社会治理、社区治理、政务透明、公民教育、公众参与、应急管理、预算管理、公共安全、社会救助等许多方面，美国有不少政府创新的经验值得我们学习借鉴。最后需要补充指出的是，政府创新是通向善政的重要途径，但它本身并不是万能的，有许多内在的局限性。对于国家的善治来说，政府创新只是必要条件之一，而远非充分条件。政府创新只有与社会政治体制的改革创新相结合，才能发挥其造福人民的最佳效果。