北京土改框架内谨慎试点：合作社取代村委会

曾因“蚁族”现象引发社会强烈关注的唐家岭地区，位于北京市海淀区西北五环外，属于典型的城乡接合部。

这片占地约为5.8公顷的农村集体建设用地，与代表北京科技创新实力的上地信息产业基地和中关村软件园只有一路之隔。几年前，当地曾聚集5万名以上外来人口，其中约有1.7万名刚毕业的大学生。

“屌丝”的“乐园”，却是北京市城市规划落实过程中城乡割裂的现实之痛。

2011年9月27日，国土资源部正式下达批示意见，“原则同意”北京市开展集体建设用地建设租赁住房试点工作。这是北京市自2003年被列为集体土地流转试点城市之后的又一次重大改革实践。

唐家岭地区村民的命运迎来转机。按照北京市的构想，政府希望借助唐家岭地区集体建设用地改革试验，探索出一系列推进新型城市化的经验，譬如：落实城乡一体化规划、促进相关规划项目实施，解决民生问题、探索为外来人口提供住房保障新思路，推进北京世界性城市建设、促进产业结构转型升级，增加郊区农民收入、促进当地农村就业，等等。

然而，土地管理制度改革关系重大，牵一发动全身。决策层在下放给北京市“先行先试”试点权的同时，对试点所应触及的制度边界仍感拿捏不准。在国土资源部的批示意见中，数项“严格”条款令人印象深刻：严格遵守城乡建设规划，严格控制试点范围和规模，严格履行报批程序，严禁以各种名义扩大用地和建设规模，等等。

在专家看来，为“试点”限定框架虽然能够确保制度平稳过渡，但某种程度上也可能会制约试点城市改革的创新和突破能力。如何在“现有的法律制度框架内”完成改革创新实践？这无疑给北京市出了一道思考题。

合作社取代村委会

2012年1月份，按照事先商定的“具体试点方案单独报备”原则，国土资源部对《北京唐家岭地区集体土地建租赁房项目建设实施方案》进行了批复。大致四条意见：一是要认真抓好落实，二是要严格按照方案组织实施，及时总结经验，并注意研究进一步深化改革、完善试点的意见；三是要强调国土资源部将加强指导，确保改革积极稳妥、规范有序推进；四是要在试点过程中如遇到重大问题，或需要调整政策，要及时向部沟通汇报。

《财经国家周刊》了解到，目前唐家岭地区试点确定的集体建设用地建租赁房方案是，由当地村民组成土地股份制合作社，取代以往由村委会代表的机制，作为完成土地产权制度改革后的产权主体。

此后，再以合作社作为集体经济组织，履行占地开发手续；租赁房建成后，将由区政府统一组织对外出租。

按照目前的设想，拟由海淀区政府按市场价格预付给村民10年期的房屋租金，将房屋“趸租”，然后再以低于市场的价格，作为保障性住房，配租给北京市划定的住房保障对象。

这一试点模式的操作要点在于，所建租赁房产权上属于村民土地股份制合作社，收益归属全体合作社成员，但政府控制其经营过程，确保所建房源在保障房范畴内封闭运行。

北京市国土资源局耕地保护处处长陈少琼告诉记者，作为全市第一个集体土地改革试点项目，要坚持政府主导，目的是切实防范村民自发地将所建房屋“以租代售”，使其变相成为小产权房。“如果出现类似情况，就会破坏下一步的试点扩大”。

据陈少琼处长介绍，北京市在选择试点项目时考虑“慎之又慎”：一是不能选择已挂牌的违法违规项目做试点，“这和改革初衷不吻合，部里也不会同意”；二是试点必须具备（房屋出租的）市场需求，还要满足城乡建设规划条件，“比如规划中是产业用地的，就不可能变成居住用地”。

此外，集体经济组织本身也要有此意愿才行，而且还要具备一定资金实力，“因为集体建设用地建成租赁房后，将要靠着租金收益慢慢回收成本，前期建设资金压力会很大”。

《财经国家周刊》记者了解到，目前国土资源部对北京市的试点方案持肯定态度。包括徐绍史在内的多位部领导实地考察时均表示，“希望北京市还能继续扩大试点”。

对此，北京市国土资源局目前正在研究下一步试点扩大计划。初步计划选址海淀区太舟坞和大兴区西红门片区。此外，记者实地调查得知，朝阳、昌平、怀柔和平谷等区属农村也均表露出期待试点的意向。

“小心行事”

实际上早在2003年，北京市就曾被国土部列入集体土地流转试点城市之一。北京市当时也正式出台试点方案和管理办法。但由于当时选取的集体土地流转试点均比较偏远（怀柔的庙城和延庆的大榆树），土地流转缺乏市场需求支撑，因而并不成功。当时真正按照试点方案履行流转手续的仅有一起案例，即怀柔庙城地区的汇源果汁厂土地租赁。“面积不大，仅此一宗”。

此后，从部委到地方政府，有关加快扩大集体建设用地流转试点的呼吁不断，但坐实的案例并不见增多。“因为北京毕竟是首都，做任何改革尝试都要相对谨慎”。

2006年，国土资源部发布了一项关于“严格规范集体土地流转”的通知。其中，至少有五条以“严格”开头的限制性条款，让试点城市感到无所是从。鉴于此，北京市认为，此时不宜顶风扩大试点。“部里领导也曾口头建议，北京不要走得太快”。

当时相关决策者的想法是，如果集体建设用地的收益分配机制没有建立健全，就贸然推动土地流转，很可能会产生更大的经济、法律和社会问题。比如，土地收益可能会被个别权力者所垄断。在个别郊区县，类似开发商或村委会侵占村民土地收益的现象时有发生，群众上访不断。

鉴于此，有决策者认为，“如果产权尚未明确，土地流转的收益最终恐怕落不到村民头上”。

近两年来，由于城市化、工业化快速扩张，北京市国有土地用地指标日益紧张，对农村用地的需求不断高涨。由此，盘活农村集体建设用地再次被提上改革议程。

在此前的构想中，北京市曾考虑通过盘活农村集体建设用地，让村集体组织自建办公楼、厂房甚至商业，租给那些产品生命周期较短的产业项目，以改变昔日产业用地租期均为40年的局限——这种土地利用方式越来越被认为是极大的浪费。

据知情人告诉记者，当年在规划北京市金融后台——丽泽商务区时，就曾有过让当地村民自建宾馆、酒店出租经营的考虑。

上述改革设想，均为后来“集体建设用地建租赁房”试点方案的提出埋下伏笔。在业内人士看来，北京市这次试点方案之所以能够获得批准，深层次原因，是近年来农村土地管理制度改革不断累积的“倒逼”压力；同时，“也搭上了保障房加速建设的直接快车”。

然而，北京市试点方案获批近一年来，一直是“小心行事”，“带着镣铐跳舞”。原因在于，从部委到地方“始终担心试点变相成为小产权房建设”。

据了解，目前北京市住建委等相关部门，正在就集体用地建租赁房试点进行配套政策研究。

或许在不久的将来，这批被试点出来的租赁房，将配发与现在的商品房、保障房截然不同的产权证。

多地多点探索版

文/《财经国家周刊》记者 姚一然 见习记者 郑思远

为了尽快推动土地管理制度改革破题，近年来，国土资源部部署多个城市试点征地拆迁制度改革、集体建设用地使用权流转等多项改革内容。

按照国土资源部部长徐绍史的要求，多项土地管理制度改革试点将在今年以总结、深化、新设形式浮出水面，从而为即将成熟的土地改革增加活力。

在今年年初召开的全国国土资源工作会议上，徐绍史部长还要求土地改革要“稳中求进”，加快制度供给。进一步解放思想和转变观念，充分尊重地方基层和人民群众的首创精神；围绕突出问题切实加强调查研究；及时总结提升新探索、新经验；加强统筹协调形成改革合力。

《财经国家周刊》了解到，围绕社会高度关注的征地拆迁问题，国土部将总结福建“三到位”、河南郑东新区“和谐拆迁”、海南陵水农民自主实施征地拆迁等实践探索经验；同时，在节约集约用地方面，成都的统筹城乡土地管理制度改革经验，以及广东的“三旧”改造试点成果都有可能在制度层面得到提升或推广。

然而，在有些专家看来，虽然近年来各地对土地改革有诸多实践，但这些实践大都以增加用地指标为目的，在制度层面的实质性突破仍然有限。

试水征地改革

违法拆迁、野蛮拆迁一直是近年来城市建设中矛盾最突出的领域。早在2001年，国土资源部就启动了上海市青浦区和江苏省南京市等5省9市的征地制度改革试点。2010年，新一轮征地制度改革再次启动，天津和唐山等11个城市被列为试点。

其中较有影响的是河南郑东新区的“和谐拆迁”和海南陵水的农民自主实施征地拆迁。

所谓和谐拆迁，就是贯彻“先安置后拆迁”的政策，在拆迁村庄附近建立高标准安置小区；在土地、附属物等补偿标准的确定上均严格执行国家、省市的相关规定，并在政策允许的范围内，按照“就高不就低、就宽不就严”的标准执行；建立失地农民就业的基本养老保障、生活保障制度。

紧随郑州之后，江苏、河北、湖北和贵州等全国大多数省市也相继提出了和谐拆迁概念。但因拆迁所导致的种种社会矛盾并未就此根除。正源于此，业内人士近年来一直呼吁，和谐拆迁，落实比口号更重要。

真正打破政府拆迁旧模式的是海南陵水的“农民自主拆迁”。这种模式的关键在于建立“村委会拆迁公司”，村民任股东，由公司完成征地和各项赔偿，同时获得土地平整、相关设施配套开发等商业机会，用以发展集体经济。

对于这种新模式，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英认为，陵水县在实践中探索出一套“政府主导、农民参与、收益共享、多方共赢”的新征地模式，让农民成为征地拆迁的主体，调整政府、开发商和农民三者之间的利益关系，创新预留用地和产业发展政策，从根本上解决了城市化进程中的失地农民问题。

今年3月8日，国土资源部调研组前往陵水县调研征地制度改革工作，调控与监测司司长刘随臣对陵水模式给予较高评价，表示陵水在征地安置工作方面的先进经验将会成为各开发区征地工作的学习榜样。

但这种模式也有潜在的问题，中山大学政治与公共事务学院副教授朱亚鹏认为，这是向理想模式迈进的一步，但政府在组建拆迁公司、进行拆迁费用评估中的作用仍然很明显。未来还是要尽可能弱化政府的角色，防止出现少数人垄断权力和利益的问题。

推广试点经验

作为全国惟一一个试点“三旧”改造的省份，广东省的经验或许将会形成一套制度成果，在全国推广。

2009年，广东省与国土资源部合作，率先以省部合作的方式在广东开展节约集约用地试点，并提出“一年初见成效，两年突破性进展，三年大改观”的阶段性目标。

如今，三年的期限已到。国土资源部部长徐绍史在今年5月视察广州三旧改造时，就督促广州应全面总结梳理“三旧”改造试点和节约集约示范建设的具体做法经验，争取尽早形成一套能够推而广之的制度成果。

广东的三旧改造，最早开始于2008年7月的佛山。彼时，广东省的城市面临着产业转型、城市转型和环境再造的任务,佛山率先推出针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造。

2009年8月，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，要求以推进“三旧”改造为载体，促进存量建设用地的“二次开发”，统筹城乡发展。

上述意见中提到“三旧”改造的实现形式要因地制宜。其中，旧城镇改造范围内，在符合总体规划的前提下，各地块的使用权人可共同成立项目公司，联合自行改造；对于旧村庄改造，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，但不得用于商品住宅开发。

试点三年来，广东累计完成改造面积14万亩，节约用地6.1万亩，这也得到了徐绍史部长的肯定，认为此次试点推动了产业转型升级，提升了城镇化发展质量，促进了节约集约用地。

但中国小城镇改革发展中心主任李铁却对“三旧”改造能否大面积推广提出质疑。“在广东乃至全国需要拆迁改造的面积太多，没有那么多房地产或综合体项目能够补偿得起。”李铁建议，改造也可以尝试让农民自己改，政府把基础设施修进去就可以。旧城的改造是长期的事情，政府不应操之过急。

此前曾与徐绍史一同赴广州调研的中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明也认为，广州三旧改造可以推广，但是会出现拆迁成本上升等一系列问题。

与广东一样，成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，其中一些土改经验也有望得到推广。

2009年，《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（下称方案）得到国务院批复，使得土地制度各项改革工作有了清晰的政策依据。方案中明确提出要推进农村的市场化改革，落实农民对土地的使用权。同时探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，在严格保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革。同时要界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，开展农村集体建设用地使用权流转试验。

北京大学国家发展研究院院长周其仁认为，当前农村土地制度改革的第一重要的内容，就是确权。这也是成都最引人注目的经验。

而对于成都经验如何推广，官方表态颇为谨慎。在成都试点两年的研讨会上，国土资源部部长徐绍史曾强调，探索创新总体上应该在现有的法律框架内进行。需要突破现行法律的，应该履行申报程序。改革试点应该做到“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”。

据知情人透露，今年国土部将在总结成都经验的基础上，新设一批土地制度改革试点。

在严金明看来，目前成都的耕地保护基金制度是得到公众认可的。主要做法是从土地出让金中拿出一部分资金对耕地和基本农民进行补贴。但该经验如在全国试点，则应考虑地方政府的经济实力。

下一步试点

今年初，徐绍史表示还要“部署安排新设一批改革试点”。力争启动中原经济区、义乌国际贸易综合改革试验区、沈阳经济区等配套土地管理制度改革，开展土地调控差别化政策试点探索。

对于义乌改革试验，此前国家已大力支持义乌在经济发展中“先行先试”。包括批准义乌为全国首批外事审批权试点县级市；公安部授权义乌受理、审批、发放外国人签证和居留许可；商务部、最高人民法院、海关总署、国家口岸办，都在为义乌试点开通先行条件。

2011年国庆前夕，国务院正式出台《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，建设中原经济区正式上升为国家战略。今年8月8日，发改委将30个市2个县纳入中原经济区规划范围。这意味着，下一步某些土地政策的改革试点，将在此范围内产生。

此外，沈阳经济区在被批准为国家新型工业化综合配套改革试验区后，成为继上海浦东、天津滨海新区、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群和深圳后，国务院批准设立的第八个国家综合配套改革试验区。“先行先试”改革特权的获取，也将为当地的土地制度改革注入动力。

在总结推广成都、佛山等地建设保护补偿机制的基础上，在部分地区开展集体建设用地建设租赁住房试点也将是下一步试点的一项重要内容。这方面，已获国土资源部批准的北京市，目前正积极试点农村集体建设用地建设租赁房改革。

而在新一轮征地制度改革试点中，国土资源部明确提出，要区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，同时在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙和成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围和非公益性用地的取得方式等内容。

这些信号表明，下一步土地管理制度改革的重大突破，或将来自地方政府自下而上的实践探索。