激励缺乏 中国慢性病防治在基层失守（2）

风险失控

中国的整体现状是，四个慢性病风险因素：烟草使用、缺乏运动、有害使用酒精以及不健康饮食全部高位运行

仅赵松一人身上就汇集了慢性病最主要的四大共同风险因素：烟草使用、缺乏运动、有害使用酒精以及不健康饮食。

心血管疾病（如冠心病和脑卒中）、癌症、慢性呼吸系统疾病（比如慢性阻塞性肺部疾病）以及糖尿病，是世卫组织和联合国所列的四种主要慢性病，约占所有非传染性疾病死亡的80％。如果上面的四种风险因素被消除，大约四分之三的心脏疾病、脑卒中和II型糖尿病以及40％的癌症将能够得到预防。

而中国的整体现状就是，四个慢性病风险因素全部高位运行，实际上处于失控的状态。于竞进就表示，“慢性病风险因素在人群中普遍存在，有超过3亿人吸烟；80％的人食用盐、油过量；18岁以上成人经常锻炼的比例不超过12％。”

一种普遍的观点是，慢性病是由个人行为造成的。全国慢性病专家咨询委员会主任委员李立明说：“我曾经陪卫生部领导去游说慢性病事宜,财政部的一位司长就明着说，你抽烟喝酒是个人行为，凭什么让政府替你买单。”

但实际上，这些风险因素往往来自社会环境影响，通过有效的政策干预，减少风险因素的流行蔓延，应是政府之责。就此而言，中国政府的责任缺位是显而易见的。

仅以烟草使用为例，根据2010年全球成人烟草调查（GATS），中国在烟草生产和消费方面都是世界第一的超级大国，现有吸烟者3.01亿人，15岁以上人群吸烟率为28.1％，其中男性为52.9％，女性为2.4％。

中国是《世界卫生组织烟草控制框架公约》的缔约国，但作为履约内容之一的“控烟履约规划”却因为烟草业的干扰而迟迟无法推出，其主要原因为，烟草企业及烟草专卖局反对在规划中写入在卷烟包装上印刷图形警示的内容（相关报道见《财经》2012年第13期“控烟规划难产”）。国际经验显示，在卷烟包装上加印图形警示，对于减少烟草的使用效果明显。

据知情人士透露，卫生部已被迫做出让步，未来的“控烟履约规划”中，不会出现有关图形警示的内容。

2011年9月，第66届联合国大会召开“预防和控制非传染性疾病问题高级别会议”（下称联大会议），确立了慢性病防治由政府承担首要责任的原则。以此为契机，《中国慢性病防治工作规划（2012－2015年）》（下称《慢性病防治规划》）于2012年5月由15部委联合推出。

实际上，《慢性病防治规划》早在八年前就已基本完成，“我们当时做了好多稿，但就是迟迟出不来。”曾主持《慢性病防治规划》撰写的中国疾病预防控制中心前副主任杨功焕说，“今年能出来，绝对是跟联大会议有关。” 但是，已经迟到的《慢性病防治规划》不得不把原定期限的2011年至2015年，调整成2012年至2015年，实施期限就此缩短为三年半。

体系不整

省、地市、区县三级疾控中心中，专职慢性病防控在岗人员占疾控中心在岗人员的比例只有2.3％、1.8％、2％。

严峻现实之下，被各方寄予厚望的《慢性病防治规划》不得不面临“体系不健全，能力不足”和“工作机制尚未建立，难协调”的难题。

按照中国当前的慢性病防控体系结构，纵向上大致按行政级别分为四个层级：国家级、省级、地市级、区县级；横向上则有卫生行政部门、疾控系统、专病防治机构和医疗机构四个条线。

处于整个体系顶点的是卫生部，其对各省级卫生厅（局）、中国疾控中心、国家癌症中心、国家心血管病中心进行行政管理。在卫生部内部，有多个涉及慢性病防控行政管理的司局，直接管理慢性病防控的司局至少包括：疾控局和妇幼保健与社区卫生司。

中国疾控中心、国家癌症中心、国家心血管病中心都是卫生部的直属机构，分别对下游的疾控机构和专病防治机构进行技术指导。

早在2009年，中央机构编制委员会办公室即批复成立了国家癌症中心和国家心血管病中心，卫生部也在2011年发布了两机构成立的通知。但是迄今为止，两大中心都尚未确立独立法人身份，并没有展开实质运转。

由中央层面向下至省级，同样是由卫生厅（局）进行行政管理，其内部机构设置与卫生部大致相同。

在技术机构中，疾控系统的结构最为完整，上至中央，下至区县，皆设有疾控中心。然而，具体到专职慢性病防控机构，情况则参差不齐。根据《全国慢性病预防控制能力调查（2009年）》的数据，只有47.7％和21.8％地市级和区县级疾控机构设有慢性病防控科（所）。

机构不健全的另一面，则是经费没有保证。据统计，只有54.9％的地市级和34％区县级疾控中心有慢性病工作经费。即使是那些拥有经费的地方，其慢性病防控经费占疾控中心总经费一般不超过3％。

此外，疾控系统中的慢性病防控人员数量与实际需求相差甚远。《慢性病防治规划》中要求，“慢性病防控专业人员占各级疾控机构专业人员的比例达5％以上。”但当前，省、地市、区县三级疾控中心中，专职慢性病防控在岗人员占疾控中心在岗人员的比例只有2.3％、1.8％、2％。

在疾控系统之外，对应于国家癌症中心和国家心血管病中心的是被称为“五大防办”的专病防治机构，通常针对五种主要的慢性病（心脑血管疾病、肿瘤、糖尿病、精神障碍、口腔疾病）设立。按照卫生部对慢性病防控体系架构的设想，各级专病机构的职能主要是对本级的医院进行技术协调，对下级专病机构进行技术指导，以弥补疾控系统在慢性病确诊和治疗方案确立等方面的临床能力不足。

然而，“五大防办”的机构设置并不整齐，在省一级，肿瘤、心脑血管疾病和糖尿病只有不足一半的地区设立了专病机构；在地市一级，这一比例仅为10％－15％，在区县一级，此类机构几乎仍是空白。