公婷等：腐败高危人群是哪些？（2）

如表1所示，所有案件腐败金额简单平均值是3009万元，中位数是87万元。

从各年的数据来分析（见表3），简单平均值最高的年份分别为2006年的3794万元和2009年的2718万元（不包括祝均一案件）。中位数显示腐败金额处于波动状态，不过整体趋势是向上的。从2000年的56万元发展为2009年的138万元。在2000－2004年的前5年中，只有2001年中位数超过100万元，而在后5年也即2005？

2009年中，仅2007年低于100万元，多数年份高于或等于100万元。最近10年数据表明，腐败案件金额不再是10万元的量级。与此同时，腐败案件动辄过千万的说法也不太可靠，原因在于一些金额过亿的案件拉高了平均值，而中位数则维持在50多万至130多万元之间。本文之所以详细分析了中位数，就在于平均值容易受到极端值（超过亿元案件）的影响，而中位数则不会。需要注意的是，在各个年份中，中位数和平均值均有较大的差距，这反映我国每年均有性质相当恶劣的案件进入司法程序。比如2009年上海劳动和社会保障局原局长祝均一案件，根据法院的判决，祝均一受贿166.02万元，挪用13亿元，造成300亿元国家财产直接损失。表2中包括了祝均一案件，案件平均值高达1亿多元。表3在剔除了祝均一案件后显示，2009年数据库所观察到的腐败程度是有较明显的增强，不过总体上各年份之间的数值之间有较好的连续性。

四、对腐败类型的分析

腐败类型的研究有很强的实践含义。一是研究者可以知悉哪类案件值得关注和研究，二是反腐机构也可以了解反腐败和廉政建设的侧重点。数据库显示，最严重的腐败类型是政府采购、工程承包、组织人事、财务管理和土地、城市规划案件。

（一）政府采购、工程承包中的腐败

政府采购已成为腐败的高发区域。在本数据库收集的腐败案例中，政府采购、工程承包类案件居首位，共计731件，占总案件数的1/4（见图3）。近年来，国际上，在新公共管理运动的影响下，“代理行政”（Meier ，1993）作为提高行政效率的一项行之有效的办法被广泛采用。大量原由政府提供的服务，现在转由社会组织或者私营部门承担。政府采购与工程承包便是在这种背景下发展的。

政府采购的总量大约占全球GDP 的18%左右（Auriol，2006）。

实践中，政府集中采购的利处显而易见。首先，政府采购可以提高财政资金的使用效益。在以往以政府各部门为主体的采购中，财政资金的浪费和不当使用相当普遍，造成政府理财的困境：一方面是政府财政收入不足以应付日益增加的支出，另一方面是大量的财政资金浪费在各种低效率的采购中（马晓红，2002）。

有规模的政府集中采购可以实现财政资金使用效益的最大化。其次，政府采购便于财政部门提高对政府资金流向的控制（范瑗瑗，1998）。通过采购资金直接支付和国库单一账户制度，货物和服务的购买部门与货物和服务的提供方之间不再存在资金往来关系。财政部门作为公共资金使用监督单位可以充分发挥其监督功能。

然而，如果监督不力，“外向型”政府服务中腐败风险的几率会增大。如在政府采购和工程承包中，受权力支配的影响，便有可能使得“分散腐败”逐步转变为“集中腐败”（谷雪、马博，2008）。从国际经验来看，公共服务社会化之后，原来政府所依赖的自上而下的控制机制失去作用，腐败风险随着传统控制的下降而上升。有学者的调查表明，1996年，英国的130起最严重的腐败案中，大部分与政府服务外包有关（Hall，1999）。在法国，公共事业民营化也出现了大量的腐败案件（Heywood ＆Krastev ，2006：157－177）。

本数据库的资料分析结果为政府采购、工程承包作为腐败的高危领域提供了进一步的佐证。自2000年以来，政府采购、工程承包案件一直处于高发态势（见图4）。虽然2001年的绝对数有所下降，但2002年至2004年案件数呈持续上升态势。其后各个年份的案件数大致高居不下，2009年更升至93件。

政府采购、工程承包腐败案在各个年份总案件数中所占的比重也许更能说明问题。如图5所示，这类案件均占当年案件总数的20%以上。2008年，政府采购、工程承包腐败案占总案件数的三成多。2009年案件数略有下降，但也维持在接近29%的高位。

就本数据库的个案来分析，许多政府采购、工程承包案件作案手法还相当粗糙，从侧面反映了政府采购制度的执行和监督有很大改善空间。以2009年四川攀枝花市前建委副主任、建设局局长彭宗才案件为例。2001年攀枝花市一城市景观园林工程进行公开招标。事前，广州一家公司出资请攀枝花市城市建设官员到广州进行考察；之后，在明知一成都公司已中标的情况下，彭宗才等直接更改中标文件，将项目转给广州公司。2008年安徽省淮北市前水务局局长王玉平腐败案也有类似问题。他在接受一家建筑公司大量贿款之后，无视政府工程招标的有关规定，将本该进行招投标、造价为320万元的公楼改造工程直接交由出贿款的公司承建。这些案件反映了政府服务外包中规范缺乏、执法不严、监督不力等问题。

（二）土地腐败日益严重

数据库中土地腐败案件增加的趋势，反映了许多政府官员利用市场化的土地交易的漏洞为个人牟利。改革开放前，土地分配由政府主导，市场机制并不起作用。1986年，改革了土地行政管理，一部分土地开始进入商业使用。1988年后，城市的闲置土地可以公开出让。进入1990年代，土地流转在城市中更加普遍（Caiet al.，2009），发展商可以从政府指定的机构中获得土地使用权从事商业开发。

早年的土地使用权以协议出让为主，由此也催生大量的权钱交易。腐败官员用低于市场的价格将土地使用权售予与他们有关系的开发商；有的还可以利用自己的影响力为相关企业争取优惠贷款来完成整个土地交易。因此，作为公共资源，部分国有土地收益就转入了私人腰包。

近年来在中央政府的要求下，经营性用地公开竞拍已占据主导地位。在所有经营性土地的历史遗留问题处理之后，根据国土资源部、监察部下发的《继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，2004年8月31日后经营性用地必须使用“招拍挂”的出让方式。“招标出让”是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。“拍卖出让”指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。“挂牌出让”指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让土地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

许多学者肯定“招拍挂”在反腐败中的作用。邱胜（2006）认为，由于拍卖和挂牌出让是以供地条件引导需求的主动式供地，因此更能实现土地资源的最优分配。通过市场化的出让方式，能发现土地的真实价格，可以最大规模增加政府财政收入。这种市场化的土地出让方式可以防止土地交易中的寻租行为。金丹和於嘉（2007）更认为，三种市场化转让方式中，“挂牌”出让是最值得提倡的。相对于招标出让而言，挂牌出让允许出价者多次出价；而相对于拍卖出让，挂牌又可以给使用者更多考虑和权衡时间，可以避免企业和国家财产的损失。此外，挂牌出让过程的透明化也可有效遏制腐败行为。

地方政府比较重视土地的挂牌出让。在2003－2007年间，拍卖和招标出让涉及的土地面积有小幅的下调，而挂牌转让的比例从19.3%上升到42%（陶坤玉等，2010）。同样，蔡洪滨等（Cai et al.，2009）发现，挂牌转让很容易被腐败官员所利用。挂牌出让的土地价格往往比拍卖的价格低，其中有可能牵涉腐败行为。

基于2003－2007年省级面板数据，陶坤玉等（2010）更明确指出，挂牌出让与土地违法案件有正向、显著的相关性。