公婷等：腐败高危人群是哪些？（3）

本文的数据库显示了土地腐败案的急剧上升，由2000年的18件上升到2009年的73件（见图6）。如图7所示，土地腐败案占案件总数的比重从2000年的6.43%上升至2009年的22.60%.土地腐败案相对值10年间上升了3.5倍。

数据库中的大量个案表明，许多土地腐败案发生在挂牌出让过程中。以2007年重庆房地产窝案为例，案中官员就多次利用挂牌出让的漏洞为开发商牟取利益。

比如主管官员对土地的挂牌出让设置一个特别条件排除其他竞争者的参与，即要求获得土地的开发商在5天内与被拆迁人达成协议，否则交易宣告无效。一般来说，开发商不大可能在5天之内就与拆迁户达成协议。不过，与主管官员有私人关系的开发商提前得到了信息，同时做了各项准备工作，因此最终“合法”竞得土地。在另一种情形下，腐败官员还专门利用时间差来排挤一些开发商。比如主管官员要求购买者在挂牌后3天内（包括节假日）交足保证金，而发布这些时间规定恰恰就选在节假日临下班前，此举给事先知情者以相当大的优势。

（三）组织、人事腐败

孙雁（Sun ，2008）对干部选拔和腐败的专门研究认为，中国政府已加强干部考核，注意在干部选拔中吸收群众意见和进行内部问责。但是，这些制约措施的成效并不显著。人事任免的改革并没有有效地抵制腐败。朱江南（Zhu ，2008）在分析黑龙江卖官窝案后认为，“买官卖官”通常都是恶性循环。从一开始的行贿到后来的收受贿赂、再到行贿又到新的收受贿赂，官员一旦卷入其中就不能自拔。恶性循环往往会牵涉众多的政府官员，因此腐败严重程度不断加深。在朱的分析中，一些原本比较清廉有为的官员也难以抵制整个“买官卖官”的腐败关系网，最终与其他腐败官员合作、分享利益。

本数据库中组织人事案件占365件，属于第二大类腐败案件（见图1）。这说明组织腐败问题仍然相当严重，与前述学者（Sun ，2008）的研究基本吻合。

从分年数据来看，组织人事案件呈整体向下态势（见图8）。从相对数来看，组织人事腐败案件数从2000年的11.79%上升至2003年的18.15%（见图9）。

此后，相关数字呈现下降趋势：2007年和2009年组织人事腐败案件只占总案件数的8.6%左右。

一方面，分年数据的变化趋势说明市场改革深化过程中有更多腐败机会出现，总案件量（分母）变大之后组织腐败案件的相对比重呈现下降态势。另一方面，进入21世纪以来，中央在打击组织人事腐败案件方面取得一定的成效。如，中央政府连续发布3个重要文件约束组织人事任免过程中的违法违纪行为：2001年5月，中共中央纪委、组织部发布《关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》；2002年7月9日，中共中央纪委、组织部发布《党政领导干部选拔任用工作条例》；2010年3月31日，中共中央纪委、组织部发布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》。这些规范性文件对组织、人事腐败行为的遏制起到了一定的作用。

数据库中不少个案显示，牵涉组织人事案件的官员往往还涉及其他腐败行为，如工程发包和财务管理等。这表明一些腐败官员将其公共职位当成牟利的平台，利用一切机会以权谋私，从而获得最大利益。这反映出腐败官员在市场化条件下扭曲的心理状态。他们“把自己的职位看成是一种生意，通过这个职务他们可以最大化自己的收入……他们的收入取决于整个腐败市场的状态以及官员自己挖掘这个市场的潜力”（Van Klaveren，1957，转引自Heidenheimer et al.，1989：166）。

五、对腐败主体的职级结构分析

基于这些研究，反腐败实践就可以更加有的放矢。然而，迄今为止，腐败研究的学术文献很少提及腐败的职级分布。对不同腐败案件数据库显示（参见表4），受贿案多发于中高级干部之中，处、厅局级或以上占64%.如果从一个省级单位来看，处、厅局级干部相当于企业的中上层管理人员，他们中的许多人是单位的“一把手”，掌握财政、人事和决策权。基于他们的地位和职权的特殊性，这类干部常常是行贿的对象，亦成为受贿案的高发群体。财产来源不明腐败案件也集中于中高级干部（厅局级占37.02%，处级占35.88%，参见表4）。索贿案中，处、厅局级干部也是主要力量。索贿案中厅局级干部占31.25%、处级干部占25%.这与人们一般认为下层干部索贿较多恰恰相反。此外，贪污案则高发于中低层级干部之中，其中70%涉及处级或以下干部（参见表4）。这体现中下层干部作为公共资源配置的直接经办人，作案的机会比较高。另一方面也反映了职务较低的干部利用手中职权与市场主体交换的胜算不如高级干部高，因此把目标放到资金挪用上（而不是权钱交易）。

六、结语

基于作者收集的2802个腐败案件的数据库，本文回顾分析了2000－2009年《检察日报》报道的官员腐败的基本情况与特征。本数据库符合社会科学数据收集的三项原则，即包容性、完整性、连续性。数据表明，2802个腐败案件所涉及的金额处于上升状态，政府采购、工程承包成为腐败高发领域。土地腐败案件也变得更为突出。同时，处、厅局级干部成为腐败的高危人群，不仅是受贿和巨额财产来源不明罪的主体，还是索贿案的主力军。此结论与之前学者所得到的落势化（林喆，2011）倾向有所不同。本文认为，尽管“落势化”指向近年来腐败蔓延的态势，但却是短期的观察。基于一个时间跨度更长、案件量更大的数据库来看，处、厅局级干部的腐败问题仍然比较突出。

本文的结论有多重含义。政府采购、工程承包的发案量占本数据库中的第一位。因此，此领域的腐败治理迫在眉睫。关于政府采购、工程承包的相关法律、法规和规范性文件为数不少。在招投标过程中，许多官员利用法律漏洞进行牟利；在工程采购中，腐败官员还利用拖延公共资金支付的时间来创造“致富”机会。

因此，政府采购领域的腐败治理要从三个方面入手。一是建立各种服务外包的规范和监督机制。政府内部运行原有一套行之有效的自上而下的控制系统，而服务外包之后这套机制就会失效。政府需要提高对采购和工程承包的管治能力。二是加强政府采购、工程承包的透明度。增加透明度有利于各种制约力量的介入，从而增进反腐败的效果。三是适当限制官员的自由裁量权。执行官员应有适当的自由裁决权以应对现实中的各种变化，不过，没有限制的自由裁量权却往往容易引发腐败。

本文的研究结果表明，土地领域廉政建设任务仍然十分繁重。政府需要进一步改善土地使用权出让的程序和机制。尽管没有直接证据表明土地腐败与当前房地产过热有关，但土地使用权转让过程中的腐败无疑会导致国有资产的流失，增加民众对政府施政的不满。“挂牌出让”表面上可以满足多方利益、达到政府和民间双赢的效果，而实际运行的结果却是，“挂牌出让”成了某些腐败官员以权谋私的主要渠道。因此，问题不在于有没有相关的规范性文件，而在于政策的执行力度不足。一方面，遏制土地腐败需要健全对土地分配权的监督机制，重新调整中央、地方的财政关系；另一方面，同级监督也相当重要。土地使用权出让是由地方政府负责，尽管中央政府巡查重点腐败案件很有必要，不过，主要的监督仍然由地方完成，需要加强当地纪委、监察部门的横向监督力量。

最后，当前廉政建设对处、厅局级干部的直接监督力度仍显不足。处、厅局级干部之所以成为腐败的高危群体，一方面在于其权限过大而又缺乏有效监督，“一把手”往往独掌人事、财政和决策权；另一方面，内部纠错和制约机制欠缺。

从各国的廉政建设的实践来看，自下而上的监督机制与自上而下的纠错机制一样重要。而中国过往的反腐实践中，下属对上级行政行为的监督作用没有得到足够的重视，此外对举报人各种保护措施也不够到位。今后政府可以考虑进一步加强自下而上监督的作用。本文有一定的局限性。一是《检察日报》对理解我国的腐败形势有一定的参考价值，不过其案件的报道受到国家媒体政策及其他因素的影响，因此在实践中不能将此数据库所反映的腐败态势与全国范围内实际的腐败态势完全相提并论。

前已述及，腐败案例是由办案机构提供，新闻机构不必进行长期、有意识的扭曲。另一方面，我国的媒体政策是处于变动过程，个别年份或者某些类型的（如组织腐败）案件报道可能受到一些影响，因此需要注意本文研究发现的局限性。二是报道的案件体现的是腐败的强度还是反腐败的力度，实践中也是有一些争议的（参见张军等，2007；周黎安、陶婧，2009）。政府的反腐力度事实上是同腐败状况密切相关的。力度的增强往往是回应腐败状况恶化的问题，把两者截然分开恐有不妥。

本文作者梳理了中国腐败和廉政建设相关的文献，认为案件数据库的数据变动可以在一定程度上反映腐败现状。此外，我们期待此领域学者的研究可以提供新的证据和解释。

作者单位：香港城市大学公共与社会行政学系