深化县治改革仍然需要顶层设计

以2002年起在浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省份先后开始的“强县扩权”改革为标志，县域治理改革已经走过了十个年头。在十年县治改革过程中，积极推进“省管县”的战略及其实施已经取得了一定的成绩。但同样不能忽视的是，在社会转型的复杂性和改革的系统性作用下，县域治理仍然是一个有待攻坚的难题。

县治改革的背景和内在逻辑

对“市管县”县域治理模式变革的主要原因，首先是伴随着社会转型的加速和经济政治体制改革的进一步深化，以地级市来带动县域经济发展的模式出现了诸多弊端和问题。主要集中在：一是“中央—省—地级市—县”的四级管理体制增加了行政管理成本，降低了效率;二是在市场经济的作用下，区域经济发展不均衡，实力较弱的地级市不仅没有办法辐射周边县，甚至和县域经济产生竞争关系，制约了县域经济的发展。所以，原有体制已经不能满足城乡一体化发展的客观要求。

其次，伴随着城镇化进程加速，县域治理在国民经济发展和国家与社会治理中的地位越来越重要，已经成为社会转型和改革深化的关键点。这主要是因为：第一，作为地方政府，“县”是联系国家和社会的中间环节，县级政府代表中央对社会进行治理，成为了社会建设与社会管理的重要环节。第二，城镇化和城乡一体化的发展进程已经由区域经济的“中心城市”逐渐向“县”一级下移，“县”作为城市和乡村的“过渡带”成为城乡一体化的“节点”，也成为城乡矛盾凸显和聚集的核心地带。因此，县域治理成为关乎未来改革成败大局的战略重点。在这样的背景下，变革传统县域治理模式成为大势所趋。

随着政治体制改革的逐步深化，中央对社会建设和社会管理体制创新提出了更高要求，县域治理变革的战略目标也随之发生变化，主要体现在两方面：第一，解放县域经济，通过财政和行政两条路径的“放权”来为县域经济发展“加油”，缓解“市管县”体制造成的县域经济动力不足的弊端，同时通过“省管县”的模式逐渐实现“市县分治”，理顺二者的发展竞争关系。第二，逐步压缩行政管理层级，提升行政管理效率，同时转变政府职能，在省一级政府放权的同时，增强县一级政府的执政权能。因此，十年改革，其根本性质仍然是经济体制转轨和政治体制改革的进一步深化，体现了国家治理格局中资源和权力在省、地级市和县三个层级之间配置的变化。当然，也可以反过来说，县域治理改革，实际上是经由资源和权力配置在省、地级市和县三个层级之间进行调整，进而实现经济和政治体制改革深化的过程。

县治改革的成绩和困局

十年来县域经济的发展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不仅为县域经济的发展松绑，同时也缓解了市县竞争可能产生的对县域经济发展的束缚和抑制，在一些东南沿海省份，对盘活区域经济也起到了至关重要的作用。另一方面，省直管县的改革，为政府治理的扁平化和高效化积累了宝贵的经验，为进一步深化改革奠定了组织和管理基础。但同时也应该发现，“省管县”的改革存在着一些弊端和问题。第一，受中国区域经济发展不平衡的现实因素限制，“省管县”的县域治理模式的适应性还存在着障碍。这种障碍实际上体现在两个方面;一方面，在有些地区，“市管县”的模式仍然存在并切实发挥着作用，“中心城市”对周边县的带动作用仍然比较明显;另一方面，“省管县”存在一个管理范围和管理能力相匹配的问题，在县的数量较多的省份，“省管县”的模式给省一级政府提出了超出其能力的管理要求，实际上省级政府很难做到为所辖所有县都提供充足的资源、权力和管理以及公共服务。

第二，“省管县”的体制改革并不是单方面的县域经济发展的问题，必须配套相关的行政管理体制改革，包括机构设置、人事管理体制的改革等等，还有管理和服务理念的“软件”升级，这些变动是系统性的，并不仅仅是财政管理的问题。这里面实际上涉及到两个问题：一个是政治体制改革能否配套进行，能否在特定时间内完成由“四级政府”向“三级政府”体制的变革，并且能够从机构设置到组织管理以及制度建设系统性地适应转变的过程。另一个是能否克服打破和重组利益格局所面临的阻力。无论是组织或体制的惯性还是“既得利益”集团的阻碍，都会成为矛盾产生的潜在因素，增加改革的成本和治理的风险。

第三，由“市管县”到“省管县”，市县之间的关系从隶属到分治，如何理顺省、地级市和县之间的关系成为一个难题。尤其是在城市化进程中，一些地级市已经将县纳入自身发展规划中，甚至是城市发展的行政区划中。因此，在不调整行政区划的前提下，城市郊县的“扩权强县”根本无从谈起。一旦市县分治，都要从省级政府那里获得资源和政策支持，就会在实际上造成二者的竞争关系。

第四，十年县域治理改革的成绩和经验表明，“省管县”的模式之所以有生命力，关键不仅仅在于放权，还在于省一级政府能够激活县域经济，以及能够在放权的同时做好管理和服务工作。放权不等于放任，“管好”是重点。如果不能在省一级政府形成对县域经济的统筹发展，对那些本身就缺乏经济活力和持续发展能力的弱县来说，“扩权强县”就成了空话。

第五，“省管县”是一方面，“县”能不能适应这种模式，能不能顺利承接“赋权”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是说，在我国长期的垂直行政管理体制中，层级关系明确，基于计划经济中央集权的影响，县级政府往往缺乏主动性和能动性，能否承担省级政府放权，并且激活县域治理的潜能，同样也是关系到县域治理改革成败的一个关键要素。