深化县治改革仍然需要顶层设计（2）

深化县治改革仍然需要顶层设计

目前改革进入攻坚阶段，“摸着石头过河”的模式已经不能适应社会建设的客观需要，因此，“顶层设计”的理念实际上是国家治理科学化和系统化的一种尝试和倡导，也是政府从高端的战略角度着眼，为社会建设以及社会管理进行系统设计的过程。县域治理改革从试点到渐次铺开，我们也已经走过了“摸着石头过河”的阶段，理应进入到系统设计的层面。从当前的现实来看，有两个最根本的原因决定了未来一段时间内的县域治理改革必须引入并强化“顶层设计”：第一，县域治理改革是一盘“大棋”，区域经济和社会发展不均衡决定了这盘棋不可能一刀切，必须整体系统规划。第二，当代中国，长期以来的强国家和弱社会模式导致社会变革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—县”的旧体制中，县是相对积弱的环节，需要来自中央的整体规划和省级政府在地区内的统筹安排;而对于地区内的强县，也同样需要来自中央政府和省级政府的制度规范和整体的制度支持等方面的系统设计。因此，未来的县域治理，应当强化来自中央和省级政府的“顶层设计”。

首先，要通过“顶层设计”来系统规划“省管县”的治理模式的整体进度。因为各地区实际情况不同，甚至各省份内部也存在着历史和现实发展的差异，因此，需要在中央和省级政府两个层面来系统设计县域治理的进度安排。根据全国和各地区实际，需要合理地在“市管县”和“省管县”的模式继替中设置缓冲和过渡带，提倡因地制宜地采取“复合行政模式”，即设置“财政”和“权力”在地级市和县级政府之间的多种配置方式。对于县域自主发展动力和潜力不足，需要地级城市带动的，以及在县设置数量过多的省份，可以采取多种县域治理模式并存的方式，不必急于在形式上变革。

其次，要通过顶层设计，尝试在全国范围内以及各省范围内进行行政区划调整，以匹配省、市、县的规模和比例，便于“省管县”模式的深入推进。“省管县”的一个重要障碍就来自于个别省份所辖县数量过多、规模过大，给省级政府的治理带来过大的压力，不利于“省管县”模式的功能发挥。由于我国政治体制的中央集权特征以及各省在行政区划方面的实际情况差异性较大，只有在“顶层设计”层面，才有可能提出这样的系统设计方案，并通过中央和省政府的垂直管理权力来实现。

再次，要通过顶层设计，在中央政府和省级政府层面提供与县域治理改革相配套的行政管理和公共服务供给制度。县域治理改革需要理顺主体关系，尤其是如何实现资源和权力在省、市、县三个主体之间的优化配置，以实现这三者的“正向博弈”。这就需要在国家和省级政府层面科学考察各省下辖地级市和县的具体实际，本着优化县域治理，进而深化社会管理体制改革的目标来系统设计基于“省管县”模式的社会建设和社会管理制度。这些制度应该能够明确三个主体之间的责权利以及在社会建设和社会管理体制中的定位，并且能够激发三者之间的资源整合机制，最大限度激发县域经济和社会发展的潜能。同时，顶层设计还应当在全局范围内思考如何在改革过程中尽可能兼顾各方利益，在最大限度规避风险和降低成本的基础上理顺三者之间的关系，并且顺利完成包括机构和部门调整以及人员安置在内的制度的细节设计。

最后，顶层设计最终服务于政治体制改革的进一步深化，这里既包括改革的路线图设计，也应当包括在这一过程中，伴随着政府职能的进一步转变，各级政府的行政和服务理念和水平的系统提升。这不仅仅是确保县制改革走向成功的基础，也是国家治理不断走向善治的根本动力。

(作者为河北大学政法学院教授)