社会治理结构网络化下的双向互动挑战

从世界许多国家的发展过程看，人均GDP达到5000美元左右时，社会矛盾是最尖锐的，处于社会事件的频发期，被称为所谓“中等收入国家”陷阱。很多国家的发展经验表明：迈过这道坎，国家发展将进入新的稳定期；跨不过这道坎，有可能在陷阱中打转，甚至倒退若干年。“陷阱”产生的主要诱因是：在这个时期，社会成员的身份正在被财富、价值观、居住社区、身份认同等重新定位。一方面，社会成员的期望很高，有强烈的发展（致富）动力；另一方面，当社会成员不能实现自己的愿望时，往往不认为是个人能力问题，而归咎为社会环境和体制因素。所以，在这个阶段的社会成员的满意度处于谷底，“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”，各种矛盾交织在一起，形成非常复杂的利益纠葛，并由此形成了非常复杂的社会结构。

中国全面建设小康社会的过程，既有上述特点，又具有非常的特殊性。最近10年是信息高速传播时代，整个社会处于高速发展的信息化状态。信息化使得无比尖锐的社会矛盾有了迅速膨胀、蔓延乃至全民化的渠道，导致社会稳定的可控性迅速降低。非常复杂的互联网信息传导机制，形成了一个全民参与的虚拟世界。在解决和处理矛盾问题时，需要从对因果关系的线性思考，转移到寻求理解要素之间联合与互动的复杂思考。本质上“头疼医头、脚疼医脚”的方法不再适用，产生了“越维越不稳”和“坐在火山口上”的现象。

一、网络型社会治理结构的四个特点

从历史的进程看，中国政府现在的社会治理体系可以认为属于简单范式。简单社会治理范式有三个特点：基于工业时代的科层化组织结构、一体化的职能作用和指令化的控制机制。由于利益关系的复杂性和信息化的高速传播，现行的简单社会治理范式正在面临挑战。社会治理结构需要从金字塔型（科层制）的简单范式向网络结构型的复杂范式转变，政府需要有管理复杂社会的能力。

（一）社会治理结构扁平化的挑战

“扁平化结构”是著名管理学家德鲁克提出的概念。德鲁克在研究美国福特公司和印度英国殖民当局的组织结构时发现：这两个组织中的若干中层机构，只有信息传递功能，没有决策功能，而且随着传递层次的增加，信息传递效率会递减，如果技术手段能够解决信息传递功能，凡是没有决策功能的组织层次可以删除。德鲁克的“扁平化结构”思想影响了企业管理学界和公共管理学界，成为20世纪组织变革的推动力之一。

随着信息社会和信息化的发展，社会结构和组织结构逐渐呈现出扁平化特征，在网络组织中，权力呈现分散化和均等化趋势，权力距离缩短，对权力的诉求逐渐上移。在科层制治理结构中，处在金字塔底部的社会成员，需要逐层向上反映自己对权力的诉求；在网络结构中，处于网络边缘的社会成员，总是寻找最短的路径，直接向网络中心节点反映自己对权力的诉求。在社会治理实践中，这个挑战的表现为：直接向中央上访的人员越来越多。

（二）水平化决策的挑战

当传统的科层金字塔正在演变为“上下”和“左右”交织在一起的网络化结构时，这种结构性的改变极大地影响了决策形式和决策过程。权力分散化带来了多中心格局，在科层制的治理结构中，“上下”之间的互动是最重要的，其他的互动可以忽略；在网络型的治理结构中，“左右”之间的互动和“上下”之间的互动一样重要。权力均等化趋势正在催生多层级自主性，垂直的集中决策已不足以应对人们之间的水平互动，单纯的命令开始让位于决策的商议过程。

（三）提升协同水平的挑战

网络结构中各成员存在正向的互相激励，也存在负向的互相挚肘。在国家治理涉及经济社会的诸多领域，需要吸纳了各种力量的参与和贡献，无法进行全面而直接的控制，需要通过社会成员的协作提升协同水平。只有网络成员之间互相依赖增强，不断适应动态变化间接控制的挑战，各种社会力量的协作达到了空前高度，才能解决复杂矛盾。

（四）跨越疆界的挑战

全球化发展解除了许多原有的市场壁垒，信息网络的兴起悄然摧毁了社会成员之间许多固有的疆界，这意味着一个跨疆界时代的到来。“市场跨疆界运行、经济跨疆界发展、社会跨疆界合作、文化跨疆界传播”成为普遍的“跨界”现象。社会治理中的“跨界”主要体现在：围观、评论、监督的广泛性，当一个重大事件发生的时候，不仅利益相关者关注，利益不相关者也会广泛关注。所以网络上流行“围观改变中国”的说法。

二、社会治理的80/20规律

当社会治理结构转变为复杂范式以后，社会治理结构可以认为是由节点（社会成员）和关系（人际联系）构成的网络，这种网络呈现出非线性关系。根据网络科学研究的成果，人际关系网络有两类：一是无尺度网络，二是有尺度网络。具有信息交流的人际网络一般是无尺度网络，在无尺度网络上发生的社会现象遵循幂律规则，也就是通常说的80/20法则。

一个有效的社会治理结构能够有效地处置突发事件和危机事件。在一个无尺度的社会网络中，突发事件或危机事件的发生，应该符合两个80/20定律： 80%的社会治理事件都属于良性的，属于沟通处理范畴，和意识形态完全无关； 80%的社会治理事件都发生在社会网络的边缘，也就是社会的基层部分。

这两个80/20定律决定了基层治理是社会治理的关键。基层和群众的日常生活利害相关，而且处在社会管理层的资源少、分量轻的末梢，是相对比较容易出问题、容易参与、也着重着力的领域。但是现在的基层治理存在三个严重的问题：

（一）公权力的界面问题

国家的一些公权力（治权、管理权）在基层被让渡给非固定的各种助理员，比如:城管员、保安员、计划生育助理员等。他们的权力被无序放大，途中或被扭曲，或被滥用，或被加进私货，负面性日显突出。这些“员”大多被老百姓认为是土痞子（中国传统社会的基层治理中，过去是绅士和商会治理，被认为是德高望重者）。

（二）处理社会治理事件的顺序问题

很多政府机构愿意处理大事，不关心小事，比如公安部门愿意破大案。但是有些小事虽小，波及面很大，能够破坏社会间的彼此信任关系，比如，诈骗电话，由于涉及到成千上万的家中老人，这就是大事。因此处理社会事件的优先顺序时，应该考虑事件大小和事件波及面两个因素。

（三）裁判员和运动员的角色问题

掌握公权力的部门只能扮演裁判员角色，不能扮演运动员角色。有些地方政府经常主动和被动陷入经济纷争，制造了很多额外的事件。事实上地方政府角色的错位，也是上访事件的主要诱发原因。比如，有些地方政府主动介入经济事务纠纷或者为地方大员的“清白”背书，为此，“跨省”追捕网民，就容易成为网络上的焦点事件，从而破坏政府的公信力。

三、社会治理中的双向互动

在中国几千年的传统社会的治理结构中，仕绅阶层起到了重要的稳定作用。“有人星夜归故里，有人漏夜赶科场”，透过现象看本质，说明了传统社会中“庙堂”和“江湖”之间，存在信息、见识、财富的双向互动。这种“双向互动”是传统社会“基层”稳定的基石。

在工业化的科层制的治理结构中，“归故里”这种机制已经不存在，人才、知识、财富只是单向的向上流动，伴随着这种“向上”流动，基层的“矛盾”也向上流动，只能通过维稳来解决。网络化的治理结构可以催生一种新型的“双向互动”，恰好能把“信息化”带来的挑战，变成新型的社会治理机制。

这种新型的社会治理机制已经初现端倪：国家领导人直接和网民对话；职能部门开通政务微博；社会公共政策征求网络意见；通过网络对焦点事件进行监督等等。总之，基于复杂范式的社会治理，应该以网络化结构为组织运转基础，重视对环境的适应性功能，通过分权化和学习进程进行协作，采用创造性的方法和创新型路径进行协同，去克服异常冲突和综合性矛盾。

上述网络型社会的治理结构只是自发的，并没有严密的顶层设计。稳妥起见，可以选择一些领域或地方进行试验。基层事务可以是一个很好的训练场，民众如何组织协调、体制内外如何相处、大的理念和政策如何落实，都可以在其中得到逐步实践。

如果要构建一个良性社会治理秩序，在信息时代的丰裕知识背景下，面对的复杂问题，无论显性或隐性 ，“多中心治理、多层级治理、多维度治理”社会治理结构的设计将是未来必由的道路。

来源：《行政管理改革》2012年第11期