邹力行：“守夜政府”到“能动政府”（2）

二、政府职能转变

1.政府在市场中的作用，与经济发展水平和政府职能的转变密切相关。政府作用的发挥取决于其职能的确定，随着发展环境的变化，政府的职能也在进行相应的调整。在资本主义发展初期，经济快速发展主要归功于市场力量的推动，但是市场的力量并不足以维护国家的安全与稳定，这方面的局限为政府在某些特殊时期和特定条件下的职能扩张提供了机会。第一次世界大战的经历，使人们对政府在集中社会资源应对紧急事件方面的高效率有所认识。在战争时期，军事物资的供给和防卫力量的征集一般是不能按照市场规律运作的，在这种情况下，政府往往比市场更有效率，而且在非常状态下，政府越过原定的职能界限能够为民众所理解，这在社会心理和政治文化上为后来的政府职能的扩张奠定了基础。

因此，当20世纪30年代经济大危机来临时，罗斯福政府介入市场的努力并没有遭到社会太多的反对和抵触，在危机顺利渡过之后，纠正市场失灵也成为和平时期政府职能扩张的主要理由。经济危机和战争改变了政府与市场的关系，同时也改变了人们对政府干预的看法，使政府职能获得更多的扩张机会。二战后，西方国家政府在经济活动过程中不仅要维持市场秩序、充当市场的监护人，而且要采取积极主动的行为，克服市场缺陷，改变市场条件，这表明西方国家政府已经从“守夜政府”过渡到“能动政府”。特别是发展中国家的政府和社会主义国家的政府，比较重视赶超型发展战略，习惯用集中化的计划方式来强化国民经济基础。政府在经济发展过程中不仅要发挥“导航人”作用，甚至直接组织和参与整个国民经济活动，从而演变成为“主动政府”，其职能几乎囊括社会经济生活所有方面。“主动政府”过多的干预，过多的包办，使政府的作用走向另一种极端。物极必反，上个世纪70、80年代以后随着这些国家计划经济向市场经济转轨，政府职能范围大幅度收缩，构建有效政府成为政府改革的重要方向。

2.发挥政府在市场建设中的组织增信作用，是国际社会的惯例做法。即使在发达国家，为克服某些领域的市场失灵和体制缺损，政府在市场建设中发挥组织增信作用，直接出资创办若干开发性金融机构，解决银行贷款和资本市场间的连接问题，弥补市场和制度建设中的结构性缺损。二战后，美国政府为了保证退伍军人“居者有其屋”，针对市场不稳定等问题，从市场建设着手，成立多家开发性金融机构，如Fannie Mae(美国联邦国民抵押贷款协会)以及后来的Freddie Mac(联邦住房贷款抵押公司)，作为政府与市场之间的中介，承担创立住房抵押贷款二级市场的任务。为加速市场建设，政府运用组织增信，赋予开发性金融机构优惠政策，如隐性的债务担保、税收减免、财政部提供信用额度、低风险证券及其他业务特许权等，支持开发性金融机构市场化运作。

美国这两家机构在房贷二级市场建设方面取得显著成绩，市场缺损不断得以消除，大众住房拥有率显著提高，比较好地实现了政府目标，市场的力量成为政府的力量，使政府发挥更加主动的调控作用。20世纪90年代，这两家机构的净资产回报率达到20％以上，远远超过保险、商业银行和储蓄机构的水平。美国联邦国民抵押贷款协会和联邦住房贷款抵押公司两家机构的发展道路，体现了政府通过机构建设市场、市场发展促进机构完善的理念和方式。欧洲空中客车就是一个组织增信的典型例子。为对付美国波音的垄断、弥补市场失灵，在法、德、英和西班牙四国政府的支持下，由当时的法国宇航公司、德国戴姆勒宇航公司、英国宇航公司和西班牙宇航公司，采取联合体式的非企业法人主体方式成立空中客车公司。空客把有关成员国的政府财力、科研、开发、生产都协调到一个机构里，通过跨国性组织增信，以政府协调、政府承诺取代资产负债的存量管理，通过建设治理结构、法人、现金流和信用，最终实现由政府入口到市场出口之间的转化，于2001年成为一家独立的企业，发展成为上市公司。这是多个国家联合发挥政府组织优势使项目走向市场出口的孵化过程，是通过政府主动建设市场、制度和信用，弥补体制缺损和制度不适，取得项目建设和体制建设双成功的过程，是运用组织增信推动市场跨越式发展的过程，是政府职能在新的社会经济发展阶段重要体现。在这里，政府职能表现为协调、促进和服务，政府也因此成为服务型政府。

3.政府职能调整是一个动态的过程。随着社会经济发展，政府职能有一条从“守夜政府”、“能动政府”、“主动政府”到“服务政府”的发展路线图。政府职能经历由外部保障为主到内部调控和社会服务为主的演变过程，有一种由小职能向中等职能和积极职能转型的趋势。小职能着重提供纯粹的公共物品：国防、法律、产权制度、宏观经济管理和基本医疗；中职能在小职能基础上进一步强调基础教育、环保、规范垄断企业、克服信息不完整；综合职能囊括很多方面；积极职能除了包括小职能和中职能外，还特别强调提供协调、促进、调配、再分配、公共服务，保护弱势，促进社会公平。这种政府职能转型是政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等从一种类型向另一种类型转换，它是政府为了适应政治、经济和社会发展的需要，通过对自身的系统性变革，以适应社会环境变迁并与之保持新的平衡的过程。作为一个整体范畴，政府转型不是简单地对现有政府管理体制的修补，也不是一般性地调整政府职能，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的系统化改进后的现代政府模式。这种政府职能转型是一个持续不断的过程，只要社会经济发展需要，这一过程就不会停止。这主要是因为，作为上层建筑的政府管理职能需要适应和有利于经济社会发展。

4.管理公共事物是新世纪政府重要职能。21世纪，随着经济全球化进一步加速发展，国际经济秩序正在发生深刻变化，世界经济格局正在发生重大调整。各国政府都在重新审视自身在经济发展中的角色和定位。尽管各国发展水平、发展环境有很大差异，国际社会有一个高度的共识，这就是：政府必须履行其重要职能，在经济社会发展中发挥正确作用。政府的一项重要职能就是管理公共事务，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是一项特殊的公共权力。在新世纪，这项特殊公共权力应该体现在：一是宏观调控，保持宏观经济稳定；二是建立市场规则，维持经济秩序；三是调节社会分配，组织社会保障；四是加强国际合作，共同应对全球性问题。21世纪的政府工作应该有战略性、科学性、可持续性和责任性。21世纪的政府应该是宣传者、规划者、引导者、公共服务者和裁判者。

从国际社会政府转型的经验和趋势来看，政府公共服务职能正在不断演变成为政府的核心职能。因此，政府转型的核心任务应该是处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的作用，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。