俄罗斯社保制度变迁：不同历史阶段各有差异

导读：

俄罗斯的社会保障制度经历了沙俄时期的萌芽、苏联时期的建立和完善、新俄罗斯时期的改革过程。在此过程中，俄罗斯的社会保障制度随着时势变化不断得到完善和充实，形成了包括社会救助、社会保险和社会福利三个层次的社会保障体系，这种社保体系在当今世界是普遍存在的。

一、社会保障制度的内涵

社会保障制度是一个内容庞大而复杂的社会政策系统，是一个涉及政治、经济、社会、伦理及法律等领域的多维概念。其内涵和外延在一百多年的发展历程中，随着社会经济的发展和社会形态的更替不断得到充实和发展。人们最初对社会保障的理解仅仅局限于“慈善”和“救济”等较狭窄的范围，到了资本主义社会，社会保障制度才逐步涵盖了养老、失业、医疗等社会保险、社会救济、社会福利三个层次的丰富内容。

“社会保障”一词基本上可以理解为：“社会通过一系列的公共措施，帮助其社会成员抵御因疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难，为其提供医疗保险及向其子女提供家庭补贴。”[1]现代社会保障制度是基于凯恩斯国家干预理论的一种国家政策。国家运用行政手段，将一部分国民收入集中到政府预算，通过转移支付来解决社会上存在的失业、贫困、疾病等社会问题，或者是以向单位和劳动者征税的形式来建立社会保障，统一使用资金，对有困难的人给予救济。这种国家干预是国民收入分配和再分配的重要形式，在分配机制中充当公平的调节器，成为解决“市场失灵”的重要法宝[2]。社会保障被称为稳定社会政治、经济秩序的“安全网”和“稳定器”。

瑞典社会学家莫勒对国家在社会保障中的重要作用作了精辟的论述。他认为：“在社会保障制度中，必须要强调国家为全体公民提供充分有效的生活保障的责任。创造一种能够给予人们真正安全保障感的社会保险制度，是国家的一项义不容辞的责任。国家的职责就是建立一种社会保障制度，并为这种制度提供财政支持，以便保护其居民不受由于疾病、工伤事故、年老或失业等社会问题所导致的贫困的威胁。”[3]

世界上最先具有社会保障理念的国家当属英国。早在1601年，英国政府颁布《济贫法》，以赈济极度穷困的人。但是，当时并未形成“社会保障”这一概念。在最早实行社会保障的德国，铁血首相俾斯麦于1881年颁布《皇帝诏书》（后人称之为“德国社会保障大宪章”），开始制定社会保险方面的相关政策，并随后颁布系列保险法：《疾病保险法》（1884年）、《工伤事故保险法》（1885年）、《老年和残障保险法》（1889年）。但在德国，“社会保障”一词始终未被人们使用。直到1935年，美国颁布《社会保障法》之后，“社会保障”一词才开始正式登上历史舞台。至20世纪末，世界上已经有一百七十多个国家和地区建立了比较全面的社会保障体系。这些国家根据各自国情需要来制定相应的社会经济政策，逐步建立和发展本国的社会保障制度。

二、俄罗斯社会保障制度的发展历程及现状

（一）沙俄时期社会保障思想的萌芽

资本主义产生之前，俄国对老年人、丧失劳动能力者的物质保障是对国家公职人员和因战争致残或年迈而复原的军人的一种优待，是对贫困阶层提供的一种国家支持，在村社等团体内则表现为一种集体互助[4]。

在俄罗斯，国家首次介入这种社会现象是出于对贫困的救济。早在16世纪的文献里就有关于政府为无家可归者建造庇护设施的记载。1681年，沙皇费多尔签署了清理莫斯科乞丐的命令：把真正无依无靠者安置到莫斯科的收容院里，为流浪街头行乞的壮汉们安排工作[5]。

1712年，彼得大帝下令在全国各个省为残疾人和老人建立医院，而有劳动能力的乞丐被处以服苦役或鞭刑，被迫从事劳动，对职业行乞者则处以5～10卢布罚款。彼得大帝这种对待穷人的做法是在仿效英国《济贫法》（1601年）。

叶卡捷琳娜二世通过立法调节国家和社会救济问题，其原则是：谴责和取缔自愿赤贫者、对有劳动能力的懒汉实行压制措施、对丧失劳动能力者的救济主要是在养老院或残疾人收容所进行、建立儿童福利院。当时的地方自治局在保障居民生活方面的作用重大。地方自治局支付遭受自然灾害的受害者、军人、移民等贫困家庭孩子上学的费用，还承担少年管教所、弃儿收养院的费用，兴建学校等其他福利机构。此外，地方自治局还做一些防贫的工作，为移民提供住房、免费食堂，为过路者提供住处，就业安置，组织社会工作。叶卡捷琳娜二世时期建立起来的这种社会救济政策一直延续到20世纪初。

1901年，俄国通过了国营矿场里因工致残的工人待遇和暂行退休金条例。1903年通过了有关救济遭遇不幸事故的工人的法律，其中规定了企业主对工人应承担的责任。

随后，1912年6月23日通过了一系列保险法：《意外工伤保险法》、《医疗保险法》、《工人保险鉴定委员会法》、《工人保险事务现场勘查法》，这在形成国家性的社会保险方面意义重大。20世纪初，在工人罢工和群众集会争取免费医疗和病残抚恤金保障的过程中，布尔什维克提出了建立国家社会保险体系的要求。在上述保险法律颁布之前的1912年1月，俄国社会民主工党第六次全俄代表大会严厉批评了杜马关于工人国家保险的立法草案，并提出了自己的保险方案。这个方案的原则是：社会保险应该保障工人在丧失劳动力的一切情况下得到补助，保障对象是一切雇佣劳动者及其家庭，所有保险须原则上补偿全额工资，同时一切保险费用应由企业主和国家承担，所有形式的保险都应由按地区组建的统一的保险机构在自主的基础上进行管理。

（二）苏联时期现代社会保障制度的建立

布尔什维克的社会保险思想成为苏联时期社会保障制度建立的基础。1917年十月革命胜利后，苏维埃政权废除了沙俄时期的社会救济制度，建立国家救济人民委员会来领导社会保障工作，后来领导权转归工会组织。1917年，《关于社会保险的政府公告》向全世界宣布“俄国无产阶级在自己的旗帜上写上了对雇佣工人及城乡贫民实行完全的社会保险”[6]。1917-1922年，列宁签署了一百多项关于劳动者社会保障和福利的法令，肯定劳动者应该享有各种社会帮助的权利。

苏联政府把满足全体社会成员的物质文化生活作为重要的社会发展目标。然而，苏联初期社会保障的主要对象是工人和国营农场的农民，在集体农庄则建立农民互助委员会，农民在农庄内接受互助形式的保障。苏联在1956年制定了全国统一的《国家退休法》，也没能实现工农的同等保障。直到1964年，《集体农庄庄员退休金和补助金法》中规定，集体农庄庄员同职工一样，享有社会保障的待遇，才实现全国统一的社保制度[7]。苏联通过立法，逐步建立和完善各种社会保障制度，保证了1936年宪法和1977年宪法规定的“苏联公民在年老、疾病、全部或部分丧失劳动能力及失去赡养人时，有享受物质保证的权利”。

苏联为了显示社会主义国家的优越性，社会保障内容多种多样，涵盖范围极广，而且所有的社会保障资金都由国家和单位全部承担，理论上基本实现了社会公平和正义。这一时期形成的由国家包揽一切的社会保障制度，同当时的经济发展相适应，同时也受到历史上所传承的村社互助思想的影响。苏联后期，僵化的生产关系适应不了生产力的发展，原有社会保障体制遭遇到空前的挑战，面临严峻考验。

（三）新俄罗斯时期社会保障制度的改革

20世纪80年代末，随着苏联政治、经济等方面的激烈变动，社会形势发生剧烈变化，最终苏联解体。苏联解体后，在经济的转轨过程中，由于国家财政经济状况的恶化，大部分津贴被取消，人们的生活境况骤然恶化。苏联时期按照计划经济体制模式所建立的由国家统揽的社会保障机制不能适应新形势的变化，不得不进行变革。

1.转轨时期社会保障制度的改革调整

叶利钦执政的八年是俄罗斯社会经济转轨的重要时期。俄罗斯的经济转轨成本很高。由于在物资短缺情况下放开物价，导致严重的通货膨胀，货币贬值，许多人的终身积蓄化为乌有，而制度真空造就的一小撮“新俄罗斯人”则支配着绝大部分社会财富。国家可支配收入锐减，预算紧缩，不得不压缩社会保障项目，大量的补贴和津贴被取消，不少人陷入赤贫状态，引起民众不满，产生社会不稳定因素。同时，居民健康状况指标下降，平均预期寿命缩短。从1992年起，开始出现人口的负增长。原先的社会保障制度已经不能正常发挥“稳定器”和“调节器”的功能，改革成为必需。

1993年12月通过的俄罗斯联邦新宪法第7条规定，国家创造保障公民的正常生活和自由发展的条件，国家保护父母、儿童、老年人、残疾人和家庭。第39条规定，宪法保障每个公民在生病、残疾、丧失抚养人、教育子女等情况下享受国家的社会保障。国家提供养老金和社会福利津贴，鼓励自愿的社会保险，鼓励创造社会保险的辅助形式和慈善活动[8]。这为俄罗斯的社会保障体系改革奠定了法律基础。

在转轨时期，俄罗斯社会保障改革的主要内容是以养老金制度改革为重点，推行强制性的医疗保险制度，完善社会福利和社会救济制度，建立由国家、企业和个人共同担负保险费用的多层次社会保障体系[9]。

养老保险方面。由于国家整体经济状况恶化，尽管俄联邦政府于1994年9月开始实行国家养老金指数化，并多次大幅提高养老金数额，但通货膨胀的速度更快，所以过去的养老金制度难以保障退休人员的生活，许多靠退休金生活的人沦为赤贫状态。1997年7月，俄联邦政府制定了《关于计算和增加国家退休金的规定》，修改退休金指数的计算方法，与当期物价指数和通货膨胀指数挂钩。由于长期持续的经济衰退，社会保障的收入来源减少，同时，由于社会老龄化，依赖领取养老金生活的人在不断增多，政府财政支出增加，代际转移支付的“现收现付”制的资金入不敷出。为了缓解资金困难问题，1997年12月，俄联邦政府根据联合国的建议，推出一项建立“三支柱”（社会养老金、强制养老金和自愿补充养老金）养老金体系的方案。这种混合的养老保障体系相对来说比较安全，易于分散风险。然而，由于处于转轨中的俄罗斯缺乏必要的经济和法律保障，加之随后的1998年金融危机的冲击，该养老体系的运行效果不佳，老人死亡率很高。

医疗保险方面。转轨时期，由于食品短缺，生活水平下降造成居民健康状况恶化，居民预期寿命下降。经济的衰退使得国家对医疗保障的投资大大减少。资金得不到保障，传统上的国家包揽一切的医疗保险制度受到极大挑战。1993年开始在俄联邦全境实行强制医疗保险制度，建立强制医保基金，负责收缴和支付强制医保费。在职职工由单位和被保险人共同缴纳医保费，没有劳动收入的居民的保险费由国家财政拨款给医保基金。这样，公民的医疗费用就由国家、单位和个人共同负担。但在经济形势未得到根本好转的情况下，这些改革政策的落实都是很困难的。

失业保障方面。苏联时期，由于实行充分就业政策，社会保障中不设失业保险。经济转轨过程中，大量的隐性失业变为显性，失业人数众多。面对大批工人失业现象，俄联邦实行失业自愿登记制度，只对登记在册的失业人员提供金钱、物质或某种服务形式的帮助。在就业基金中设立专门的预备基金和补助金，建立就业中心和职业培训中心，对失业和无业人员进行免费培训，规定不接受培训的失业人员不得领取失业救济金，鼓励临时性就业[10]。

社会救济和福利方面。在俄联邦转轨时期，除了上述社会保障内容外，还有由中央和地方政府预算及专项基金拨款的社会贫困救济和福利补助。俄罗斯把个人月收入低于最低生活费的人算做贫困人口。俄罗斯劳动部1992年制定了计算最低生活费的方法，但到1997年10月国家杜马才通过《关于俄联邦最低生活费》的法律，使最低生活费的计算有了法律依据。其中规定，贫困人口有权得到国家提供的社会帮助。持续八年的经济衰退使得俄罗斯的贫困人口不断增多，在国家财力不济的情况下，救济数额也只是杯水车薪，很多人生活在水深火热之中。在福利方面，随着私有化改革的深入，以前由企业承担的大部分福利措施都被转给政府。政府由于资金来源困难，预算支出窘迫，所以其承担的福利迟迟不能到位，职工所应享受的福利待遇下降是必然的，即使是正常的工资收入都不能保证按时足额发放。

总之，在叶利钦执政的俄联邦经济转轨时期，由于市场机制和法制不健全，各级政府的支出责任缺乏法律根据。联邦政府制定的各项社会保障制度没能脱离苏联时期的框架，未能实现重大改革，在新形势下收效甚微。