美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示

美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示

核心提示:乡镇政府作为最基层的政权,对我国和谐社会的构建、民主政治的推进具有基础性作用。⑦[法]托克维尔著,董果良译:《论美国的民主》上卷,商务印书馆,1988年,第323页。(14)[法]托克维尔著,董果良译:《论美国的民主》上卷,商务印书馆,1988年,第64页。

乡镇政府作为最基层的政权,对我国和谐社会的构建、民主政治的推进具有基础性作用。当下,乡镇政府的民主改革已势在必行,乡镇政治民主已成为普遍的诉求。乡镇民主改革该如何推进?方向何在?这是我们不得不下大力气研究的一个重要课题。针对乡镇政府的去留以及乡镇改革的路径选择等问题,目前学术界存在着三种主要观点:其一,主张撤销乡镇政府,实行完全意义上的乡镇自治(于建嵘:《乡镇自治:根据和路径》,《战略与管理》,2002年第6期;郑法:《农村改革与公共权力的划分》,《战略与管理》,2000年第4期);其二,认为乡镇建制不能完全取消,建议虚化乡镇政府,改为县政府的派出机关(徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》,2002年第2期;赵树凯:《乡镇政府之命运》,《中国发展观察》,2006年第7期);其三,主张通过转变政府职能保留乡镇政府(潘维:《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》,《开放时代》,2004年第2期;金太军:《推进乡镇机构改革的对策研究》,《中国行政管理》,2004年第10期)。尽管上述三种观点在对乡镇改革的走向上表现出不同的看法,但有一点是一致的,就是在乡镇改革中必须加入民主化的元素,换言之,我国乡镇急需进行民主化改革。目前,国内绝大多数学者在讨论上述问题时,都局限于国内乡镇体制改革本身,而没有比较研究的视野。本文的创新之处在于借鉴美国乡镇自治中一些合理的民主化因素,用以启迪我国乡镇的民主化改革。当然,在国内学术界,也有部分学者曾涉及美国乡镇自治研究(罗一平:《美国乡镇自治及其启示》,《山西师大学报》(社会科学版),2008年第2期;熊怀智:《从美国早期的乡镇自治看我国村民自治的问题》,《重庆工商大学学报》(社会科学版),2008年第6期),但都没有将其与中国的乡镇体制进行比较分析,而这给本文的进一步深入研究带来了可能。

美国乡镇自治已具有两百多年的历史,是世界范围内乡镇民主政治的重要模式之一。因此,探讨美国乡镇自治的特点、意义以及对我国乡镇民主改革的启示,具有很强的现实意义。

一、美国乡镇自治的特点

正如托克维尔所说的那样,在美国,“乡镇成立于县之前,县又成立于州之前,而州又成立于联邦之前”。①早期北美殖民地移民,为了应付严酷的自然环境,组成了生活共同体——乡镇。这种乡镇是个典型的自治体,人民选举并监督行政官员,征收并分配自己的税款,对于涉及全体居民利益的重大事项,均有居民大会集体讨论决定。随着移民的增加和人口的繁衍,乡镇数量逐渐增多,遍及北美13个殖民地,在此基础上,北美大陆又先后成立了县和州,并最终于1776年诞生了美利坚合众国。建国后,美国乡镇依然享有高度的自治权,但是,随着时间的推移,经济和社会的不断发展,公共事业开始不断扩大,给乡镇自身的治理带来了诸多问题和困难,而这些问题和困难的解决又需要州政府的支持、管理和协调,这就必然导致州政府对乡镇自治权的部分“回收”。1868年“迪龙法则”的颁布,正式以法律的形式对州政府对乡镇等地方政府行使必要的管辖权作了规定。其后几经反复,美国乡镇的自治权大部分得以保留,乡镇自治制度没有发生本质性的变化。美国乡镇自治有以下几个显著特点:

1.乡镇的领导机构由选举产生

早期美国的乡镇实行直接民主,乡镇居民大会作为乡镇的最高决策机构,每年举行一次,凡乡镇居民均可参加。在会上,制定乡镇的规则和法律,并就乡镇的重大问题做出决定。乡镇的日常管理机构是乡镇管理委员会(或称乡镇理事会),它由乡镇居民大会普选产生,在乡镇居民大会闭会期间履行管理乡镇日常事务的职能。虽然乡镇居民大会一直被视为直接民主的典范,但是,随着人口的增多、规模的扩大,上世纪初尤其是上世纪50年代以后,许多乡镇开始采用代议制民主,用乡镇居民代表大会取代了原先的乡镇居民大会。乡镇居民代表大会的代表,是由乡镇各选区的选民选举产生的,有一定的任期,并定期改选。居民代表大会的代表没有工资,其工作是义务性的。乡镇行政长官——乡镇长或经理,是由乡镇居民代表大会或理事会向全国公开招聘的职业经理人,由其负责任命一些管理部门的成员协同自己对乡镇政府的日常工作进行管理。此外,乡镇政府的一些重要部门和委员会的成员,要么是由选民直接选举产生,要么是由乡镇居民大会或理事会间接任命和批准。

2.决策透明、监督有力

美国乡镇政府的整个决策过程是公开透明的,乡镇的各种大小决策几乎没有不经过听证的。这种听证会是乡镇居民自由参加的,没有任何限制,就连外国人也可以自由旁听。对于关系全体乡镇居民利益的重大事项的决策,须进行乡镇全民公决。在决策过程中,当地的新闻媒体以及形式各异的讨论会给各种观点的表达和争论提供了平台,使居民对决策内容及其争议都有充分的了解,以便做出自己的判断。

美国乡镇政府受到的监督是强有力的,首先,表现在经由乡镇居民选举产生的官员任期较短,一般为2—4年,并且每年改选其中的一部分官员。因此,选举是民众对官员的一个有效的监督方式。其次,居民对所选任的官员拥有罢免权。如果乡镇官员不称职,或以权谋私侵害了广大居民的利益,居民可以对其行使罢免的权利。例如,2002年6月,在缅因州的莱巴隆小镇,由于民众对镇政府官员在预算中调高自己的津贴强烈不满,将镇政府官员全体罢免。再次,乡镇居民代表大会、理事会,以及由选举产生的一些部门委员会,对以乡镇经理为首的日常行政工作班子行使监督权。

3.财务公开

美国乡镇的规模大小不一,每年的财政预算多少也不等,少则几百万美元,多则一两个亿。这样大的一笔费用在使用时如何做到公开、透明且合理、有效,这是乡镇面临的最大政治问题。美国的乡镇制度有效地保证了财务的正当、公开使用,能有效地排除贪污腐化行为。乡镇财务一般由选举产生的财政委员会负责管理。该委员会的职权主要是准备年度财政预算方案,提交给乡镇全体选民投票通过,其间还需召开若干次的听证会,全镇选民均有权参加并发表意见;如法案遭到否决,财政委员会应做修改,直至公民投票通过为止。②为了保证资金合理有效地使用,有些乡镇还成立了由选举产生的财政咨询委员会。它的主要职能是对乡镇财政预算编制和财政的执行情况进行监督,可以就乡镇财政的所有问题向乡镇代表大会提出意见和建议,向选民收集乡镇建设需要解决的问题,等等。该咨询机构还负责召开会议,与持不同财政观点的人们进行交流和沟通。③

4.乡镇的民间组织化程度高

一般来说,与单个公民相比,组织起来的公民在同政府或政治家对话,影响政府决策,维护自身利益等方面将更加具有优势。美国人深谙此道,因此,美国的公民社会相当发达,各种民间组织(或称非政府组织)多如牛毛。在美国的各个乡镇充斥着大小不一、类别各异的乡间公民组织,包括农会、商会、教师工会、公务员工会、警察工会、环保组织、残疾人组织、体育爱好者协会、动物保护组织、同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织,等等。可以说,绝大多数的乡镇居民会根据自身的情况,在上述这些民间组织中选择一两个加入,甚至有些居民同时是好几个民间组织的成员。众多的乡间公民组织是美国乡镇自治制度的重要组成部分,它们不仅承担起部分的乡镇公共服务职能,协同乡镇政府治理乡镇事务,而且还担负起监督乡镇政府、影响乡镇政府决策等职能。

5.乡镇自治权受到法律的制约

美国各级政府之间虽然没有行政隶属关系,但下一级的法规绝对不能与上一级的法规相违背。这就是地方政府权力框架中自上而下的(法律)限制。④美国乡镇政府虽然享有高度的自治权,但其地位和权力要受到联邦宪法、联邦条例、州宪法和法律的严格规定和限制。尽管美国宪法和各种联邦条例没有专门论及各级地方政府的具体权力,但是,包括乡镇政府在内的各级地方政府在许多方面都要受到联邦宪法和条例中有关条款的限制。例如,联邦条例中对全国饮用水、空气净化的标准,以及对各级政府不能对申请人在性别、种族和年龄上有歧视等方面都有明文规定,乡镇政府必须严格遵守这些规定。到州这一级,州宪法和各种法律对各级地方政府的权力限制都有更加具体的规定。例如,为了保证地方政府运作的公开、透明,许多州都有会议公开法案、政府文件公开法案,以及公职候选人竞选财务的公开法案等。州法甚至对一个地方政府能否与私营企业签署生意合同都有十分详细的规定,因此,乡镇自治权受到来自联邦和州法律的制约。

另外,各乡镇可以在不违背联邦宪法、州宪法和法律的情况下,通过乡镇居民大会或乡镇居民代表大会制定本地的法律或规定,对乡镇政府的组成及运作、乡镇官员的职责、财政的收支管理,以及乡镇居民的行为规范等做出详细的规定,从而使乡镇自治在规范化和法制化的轨道上运行。因此,乡镇自治权也受到来自乡镇自身制定的法规的制约。

6.转移支付是乡镇财政的重要保障

在美国,联邦政府和州政府对地方政府的转移支付力度是很大的,尤其是州政府,“仅在1989年一年里,各州就向地方政府拨款1400亿美元”。⑤乡镇财政的重要保障之一就是上级政府尤其是州政府的转移支付,州政府对乡镇政府的转移支付有时甚至能达到乡镇政府总预算的1/3。“2002年,马萨诸塞州艾莫斯特镇预算收入的33.5%以上来自州政府的转移支付”。⑥州政府对乡镇政府的转移支付实行“倾斜”原则,平均收入较低的乡镇,受到的转移支付数额较大,反之,则数额较小。总而言之,有效的转移支付制度是保证乡镇政府提供良好的公共服务的重要财政保障。

责任编辑:单梦竹校对:总编室最后修改:
0

精选专题

领航新时代

精选文章

精选视频

精选图片

微信公众平台:搜索“宣讲家”或扫描下面的二维码:
宣讲家微信公众平台
您也可以通过点击图标来访问官方微博或下载手机客户端:
微博
微博
客户端
客户端