聚集还是稳定？——对近年农村土地制度创新的历史反思

【内容提要】 文章针对近年出现的土地聚集(农业用地规模经营和集中宅基地)现象，从理论上对其带来的问题进行了归纳，强调了政府实施新制度的高成本。然后，借助对中外历史事实的系统与深入的反思指出，不论是从博弈还是克服制度变革成本的视角，近年趋向土地聚集的创新不能算作明智之举，土地制度应该按照既有的路径稳步前进。

【关 键 词】制度/制度变迁/土地聚集/历史反思

最近几年，对中国农村稳定实施了30余年的土地集体所有、农民家庭经营制度，开始有了反对的声音，并出现了不同的做法，引起了不一般的反响，其中最有代表性的就是建设用地集中转卖和农地的规模化经营。

众所周知，今天的土地制度是历史的产物。经过土地改革(1949-1952年)的土地私有制，合作化、集体化和人民公社化(1953-1978年)时期的土地集体所有、农民集体耕种的公有制，最终在改革开放后(1978年至今)走到了土地集体所有、农民家庭经营。显然，今天的土地制度是长期制度变迁、制度选择的结果，是理论和实践反复检验的结果。但新出现的土地聚集现象似乎显示，稳定了30余年的土地制度不稳定了，或者就要被取代了。真的是这样吗？应该这样吗？

而新出现的土地聚集现象有着新鲜的时代印痕。它显然属于中国进入了工业化后期阶段、城镇人口接近并超过总人口的50%时的特有现象；还与二元经济、城镇化、土地财政、土地升值、农产品供应紧张等现实问题纠缠在一起，构成了一个错综复杂的新现象。但这是否就可以说，在工业化、城镇化目标下，土地聚集是势所必然的唯一选择？就压根不用考虑历史地选择了？甚至连会付出怎样的代价都可以置之不理了？

对此，本文将从中外土地制度变迁回顾和反思的角度，尤其通过比较英国圈地运动与中国当前土地制度变迁的成本，对聚集现象进行评判，进而判断中国农村土地制度的未来走向。

一、土地聚集现象

不同于稳定了30年的基本土地制度，土地聚集现象和新的制度形式是最近几年才在某些地方出现的，主要有“成都模式”、“嘉兴模式”和“苏州模式”。

(一)“成都模式”

成都市从2008年开始开展了农村土地制度改革。这一改革包括比较系统的制度保障，确权颁证、出台法规、建立“政府引导、市场运作”的投资平台和新型农村金融服务机构、率先设立耕地保护基金是其中的主要内容。具体做法则是在农民自愿的基础上，将农户集中到新区居住，通过整理宅基地，将土地指标卖给政府，置换出农业用地，或将整理出的宅基地使用权转让给企业。[1]

(二)“嘉兴模式”

嘉兴于2008年启动实施了“两分两换”的农村土地制度改革试点。“两分两换”是指宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、工业园区产业用房或政府的购房补贴，以土地承包经营权置换股权或社会保障等权益。

(三)“苏州模式”

苏州为推进城乡一体化进行的农村土地制度改革具体措施是“三集中”、“三置换”和“三大合作”。“三集中”指工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农户向新型社区集中居住或就地集中居住。“三置换”就是依照相关法律和政策，由农民自愿将自己在集体拥有的集体资产所有权和收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房所有权，量化到个人，进行实物、价值、股份或者社会保障置换。“三大合作”包括土地股份合作社、社区股份合作社与农民专业合作社。[2]

概括起来，这些做法与工业化、城镇化的要求有着割不断的联系，其实质内容就是要动农民的承包地和宅基地，要促使农民集中居住、集中经营，实现农村城镇化和农业的规模化。其中积极、善意的考量在于，试图使农民的宅基地使用得更有效率、更有价值；使农业的小规模经营劣势得到改善，走上规模化现代农业之路，提高农产品供应，增加农民收入。