中国社会工作本土化发展方向与思路

本土化是一个国家、一个地区建构社会工作制度、发展社会工作事业的必由之路，[1]是中国社会工作发展和社会工作人才队伍建设需要坚持的一个基本方向。[2]本土化是与专业化相对的。专业化是指中国的社会工作价值、理论、实务技巧要与国际接轨，即与国际上通用的、以西方社会和市场经济体制为基础产生的社会服务方式对接；本土化则是要结合中国国情，立足中国实际，发展具有中国特色的社会工作及其人才队伍。本土化是社会工作的本质属性，专业化发展必需本土化支撑。[1]社会工作作为一种产生于西方的专业和职业，要在中国“落地生根”，就必须打通国际通则与中国经验之间、西方话语与本土文化之间、现代方式与传统惯习之间的沟通屏障，在观念契合、人才整合与功能融合中实现本土化；必须将社会工作的基本原理、国际通则与本土实际相结合，形成反映中国国情、切合中国实际、指导中国实践、推动中国发展的社会工作制度，形成具有中国特色、中国风格、中国气派的社会工作制度，形成能够融合中华民族价值取向与思维方式、具有中华民族文化特质、突出中华民族文化特性的社会工作制度。[1]中西方社会文化背景与制度基础的差异决定了中国社会工作发展不同于西方。西方走的是一条由社会内生到政府与社会合作的“自下而上”的路径，即先“社会化”后“制度化”；中国走的是一条由政府主导到社会参与的 “自上而下”的路径，即先“制度化”后“社会化”。中国社会工作本土化在当前阶段集中体现为“制度化”。制度化的社会工作，是指政府和社会为舒缓和解决个体、家庭、群体、社区和组织在与环境互动中出现的问题与矛盾，实现与环境之间良性互动而建构的专业化、职业化的社会服务制度。[3]因此，建构一套具有中国特色、符合中国经济社会协调发展要求的社会工作制度，是目前中国社会工作本土化过程中的主要任务和关键问题。本文探讨的社会工作本土化，是指社会工作制度的本土化，或者说同专业化、职业化相结合的制度化过程。

一、中国社会工作本土化发展成效

中国的社会工作，并不是西方国家社会工作特征的简单复制，而是一个由众多力量交互作用的社会建构过程。西方社会工作是在助人实践中逐渐发展起来的。与自下而上、先社会后政府的社会合作发展路径相适应，西方社会工作走的是一条“助人实践—专业教育—职业服务”的道路。[4]中国的社会工作是外部输入的。从辛亥革命之际社会工作输入中国，至今百年历程，其间虽然有过零星实践，但真正的社会工作制度建构起点是专业教育，社会工作专业教育制度超前于制度化的专业实践。从历史与现实角度看，中国社会工作的本土化进程是在教育为先的专业化和实践为用的职业化基础上推进的，是党和政府站在为国家和社会发展提供人才保障的战略高度上推进的，这是中国社会工作本土化的现实特点，也反映了中国社会工作制度建设的基本成效。

(一)教育为先，以专业化引领本土化

本土化社会工作教育是培养中国社会工作从业人员价值理念、提高从业人员知识水平和专业技能的有效方式，是推进中国社会工作本土化的重要基础和基本手段，在中国社会工作发展中起着先导作用。百年来，在本土化社会工作教育方面，中国主要取得了三方面成就。

1.建构了社会工作专业学科体系

1987 年，社会工作专业纳入国家普通高等学校社会科学本科专业目录，并决定在高校试办社会工作专业；同年，民政部组织召开了“社会工作教育发展论证会”，又称 “马甸会议”，标志着社会工作教育的开始。20世纪90年代后，社会工作教育规模与办学层次得到同步扩张与提升。一方面，举办社会工作本科教育的院校不断增多。民政系统、共青团中央、全国妇联所属院校相继建立社会工作系，一些地区教委所属、部门所属院校也开设社会工作课程。进入21世纪后，社会工作教育得到了加速增长。至今全国已有258所高校开设了社会工作本科专业，60多所高校举办了大专层次的社会工作职业教育。另一方面，举办社会工作教育的层次不断提升。为适应国家急需高层次社会工作人才的紧迫要求，2008年国务院学位委员会第26次会议决定在我国设立社会工作硕士专业学位。这是中国社会工作专业教育在提高办学层次上迈出的重要一步。目前有60所高校和科研院所开展了社会工作硕士专业学位教育。一些高校在探索举办社会工作博士层次的教育。通过多年发展，在中国高校建成了一批适合多种形式、多种专业方向人才培养需要的设施设备与实验实习基地，积累了比较成熟的举办多层次、多形式社会工作教育的经验做法，形成了一支能够担当社会工作专业教育责任的师资队伍，建构了一套比较健全的社会工作中、高等教育培养制度。

2.建构了社会工作专业培训体系

2006 年年底以来，社会工作培训被纳入中央和各部门干部教育培训规划中，纳入了国家专业技术人员更新知识工程范围。中组部、民政部每年以举办“地方党政领导干部社会工作专题培训班”和利用现有社会工作院校、党校以及民政系统院校教育培训资源举办短期培训、以会代训、专题讲座、考察交流、派人攻读专业学位等方式，开展了大规模、多层次、多形式、宽领域、广范围的社会工作专业培训，进一步丰富了党政领导干部的社会工作知识储备，提高了党政领导干部对社会工作的认识水平，推进了社会工作人才队伍建设的能力，探索形成了结构合理、专兼结合的社会工作培训队伍以及和教育界、实务界有机结合的社会工作专业培训机制，为本土社会工作制度化发展提供了智力支撑。

3.建构了社会工作专业话语体系

专业社会工作者是中国本土社会工作制度建设的先行力量。高校教师与实务人员是专业社会工作者的主体。这些专业社会工作者通过参与教材编写、专著出版、论文发表、在职培训、研讨交流、文件起草等活动，坚守社会工作专业使命，传播社会工作专业理念，推动社会工作专业培养，呼吁建立社会工作专业制度。通过专家学者的呼吁推动和党委政府的主导支持，社会工作专业教材、专业著作、专业期刊和专业论文大量出版；社会工作专业教育、专业研究团体如中国社会工作者协会、中国社会工作教育协会等机构相继建立；社会工作专业交流、专业会议频繁举办，中国本土社会工作理论及实务研究取得了长足发展。

(二)实践为用，以职业化承载本土化

现代社会中的社会工作是一种以专业为基础的职业。但是，专业化与职业化不是一一对应的关系。在中国，社会工作的专业化与职业化实践是一种复杂、交叉、有时甚至是分割的关系。既有结合专业化的职业化，也有脱离专业化的职业化；既有在学科化、专业化的基础上推进的职业化，也有在非专业化实践基础上推进的职业化，还有在相当数量的非专业社会工作从业人员基础上推进的职业化。在种种复杂的职业化实践基础上推进中国社会工作本土化，是当代中国社会工作发展的又一突出特色。近年来，在本土化社会工作实践方面，中国重点推进了三方面工作。

1.建构政策框架，完善制度环境

重点出台了综合性政策、专项配套政策与地方政策，通过建立健全政策制度，加强社会工作专业人才队伍建设。2006年10月，中共十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署。这是中国社会工作发展史上的重要转折。2010年中共中央、国务院发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》将社会工作人才作为国家重点发展的六类人才之一，确立了社会工作人才在国家人才发展大局中的重要地位，这是中国社会工作发展史上的重大事件。2011年10月中央18部委和群团组织发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，2012年3月中央 19部委和群团组织发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，是中国专业社会工作发展的纲领性文件，是中国专业社会工作发展史上的里程碑，其发布实施奠定了中国专业社会工作发展的制度基础。在推进顶层制度设计、出台综合性政策的同时，2006年以来，民政部、人事部本着“评用结合、识才用才”的思路，陆续颁布了《社会工作者职业水平评价暂行规定》、《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》、《社会工作者职业水平证书登记管理办法》、《社会工作者继续教育办法》等专项政策，初步形成了系统化的职业水平评价与管理政策，提升了社会工作人才队伍建设的标准化、规范化程度。上海、北京、广东等地也相继出台了加强社会工作专业人才队伍建设的政策措施。目前，我国综合政策与专项政策相衔接、中央政策与地方政策相配套的专业社会工作政策框架初步形成。应该说，这些政策制度，从指导思想、目标任务、发展思路、对策措施以及操作办法等方面都打上了深重的本土烙印，在世界社会工作发展史上具有独特位置和鲜明特色。通过教育培养和职业水平评价，至今全国社会工作专业人才已有20多万人(其中，持证社会工作专业人才54176名，含社会工作师13421名，助理社会工作师40755名)，已成为中国社会建设的一支重要力量。[5]二十多年来由社会力量推动而无法达成的社会工作制度建设目标，通过5年多党和政府的强力推动初步实现。近年来出台的制度，成为今后一个时期建构中国特色社会工作体系的政策依据。

2.搭建组织网络，推动专业实践

集中表现在组织网络建设、岗位开发和专业实践三个方面。近年来，中国重点搭建了社会工作行政管理、行业管理以及教育科研管理组织网络，建立了从上至下、纵向连接、横向沟通的管理、服务与教育科研机构。同时，国家加大了事业单位和城乡社区社会工作岗位开发力度，先后出台了《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》和《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》，把社会工作岗位确定为民政事业单位主体专业技术岗位，将性质不同、种类繁多的民政机构统一为以提供社会工作服务为基本职能的单位；通过降低登记门槛、简化登记程序等方式鼓励和扶持民办社会工作服务机构发展。到目前为止，全国已开发了6万多个社会工作岗位，其中，在民政类事业单位开发设置了1万多个社会工作岗位，在城乡社区开发设置了4万多个社会工作岗位，发展了700多家民办社会工作服务机构，为社会工作专业人才发挥作用提供了重要平台。在建构组织网络、开发社会工作岗位的同时，中国政府从2007年开始，积极推动社会工作试点实践，探索形成了以上海为代表的政府与社会组织发展社会工作的模式、以深圳为代表的社会组织运作为主发展社会工作的模式以及以江西万载为代表的政府运作为主发展社会工作的模式；在事业单位探索形成了外部购买、内部转换和复合发展三种机构社会工作实现方式。这些社会工作发展模式与实现方式的探索形成，为在全国范围内全面深入推进专业社会工作提供了重要示范与参考。[5]

3.创建品牌项目，优化服务成效

社会工作的价值在于助人。深入百姓生活、推动专业服务，是社会工作的职责使命，也是社会工作本土化的出发点与落脚点。近年来，中国社会工作专业服务范围已从城市扩展到农村，服务领域已从贫困救助、扶老助残等传统领域延伸至禁毒戒毒、社区矫治、企业与医疗等新领域，服务对象已从传统的儿童青少年、老年人、残疾人延伸扩展到流动人口、受灾群众和有特殊需要的企业职工、军人与妇女等群体；社会工作专业人才重点围绕城市融合、新农村建设、灾后恢复重建、劳资关系与医患纠纷等问题，创建了一系列具有广泛影响和推广价值的品牌项目，获得了当地党委政府和社会公众的认可与支持，社会工作的专业价值、专业形象与专业成效得到了初步确立，社会工作专业人才在优化社会服务、创新社会管理、促进社会建设方面的作用正逐步显现。[5]

二、中国社会工作本土化发展中的问题

尽管伴随着构建和谐社会、加强和创新社会管理的时代要求，社会工作被历史性地推向了中国社会的前台，中国本土社会工作制度建设超越了西方国家经历过的缓慢自我积累和自然生成阶段，以大大快于西方国家的速度迅速成型。但由于传统体制的惯性、原有模式的延续以及前沿理念的输入，中国社会工作制度建设面临着实践形式和实施路径的不同和分立，面临着社会理解和公众认同的差异和疏离，面临着服务理念和管理目标的碰撞与隔离等等一系列需要认真对待的挑战。这些挑战集中体现在六个方面。

(一)制度主体的依赖性

中国社会工作的制度主体主要包括政府和社会。[3]从目前情况看，社会工作发展中政府主导有余而社会参与相对不足，大量社会工作服务由政府部门和群团组织及其举办的事业单位提供，还没有建立起政府购买民间机构提供社会工作服务的制度化渠道，社会工作服务提供对政府的依赖性还较大。从社会工作专业教育的恢复重建到人才队伍的使用评价，从社会工作专业化、职业化、制度化建设到社会工作社会化、组织化、本土化的培育，无不得益于政府的重视和推动。可以说，当今中国，社会工作从一开始就打上了政府强力推进的深刻印记，反映了中国执政党和政府主动建构的鲜明特色。虽然对政府的依赖是处于初级阶段的中国专业社会工作发展的必经阶段，对中国社会工作本土化发展也有积极的拉动作用，但是这种由政府组织主导、相对单一的社会工作服务提供模式，将大大消解社会组织发育的动力和社会参与的活力。实际上，这种相对单一、政府主导的社会工作服务提供模式与发达国家通过多元主体来承担社会工作服务的总体形势和发展现实是背道而驰的。当今世界各国的公共服务供给主体已经越来越趋于多元化，社会工作与社会福利服务正逐步过渡到由个人、非营利组织、企业和政府部门等多元主体来共同承担。部分国家甚至已将社会工作服务供给主体完全转移到了民间机构，以减轻政府工作压力，提高社会工作服务的灵活性和效率。因此，如何平衡好政府部门主导与民间机构参与，直接关系社会工作持续发展和有效运作，是当前中国社会工作本土化发展中需要慎重对待的重大问题。

(二)制度对象的传统性

随着社会工作推进力度的不断加大，社会工作者在经过一定的专业培养和职业实践以后，专业认同感和职业荣誉感不断增强，甚至有相当一部分社会工作者把社会工作当作毕生为之奋斗的事业。尽管当前社会工作在中国呈现出蓬勃发展的大好势头，党和政府也从国家层面积极展开顶层设计，但是社会公众对社会工作职业性质和专业特征的认识仍然非常模糊。中国社会工作的服务对象或者说受助者虽然规模庞大，但主要集中在传统福利提供领域的弱势人群，如老人、儿童、妇女、残疾人、低保户等。计划经济体制时期延续下来的政府直接提供福利服务的制度传统，使受助者依靠政府解决困难已经成为一种惯习。近年来，尽管许多地方建立起了不少民办社会工作服务机构，但主动上门要求提供服务的对象并不多。社会公众对民办社会工作机构能否提供有效的服务还存在质疑。中国社会工作的职业信任和社会认同还没有在社会范围内广泛建立起来。这种情况的普遍存在，将在未来很长一段时间内制约中国社会工作的深入发展。社会工作文化氛围的营造是中国社会工作本土化过程中面临的迫在眉睫的重要任务。

(三)制度内涵的异质性

集中表现在中国社会工作存在的二元结构即专业社会工作和广义社会工作并存格局。也就是说，在中国当前的社会工作总体格局中，既存在以社会工作专业教育和培训为基础、以社会工作专业价值观为指导、由专业社会工作者运用专业方法提供的专业社会工作服务，也存在主要由政府社会管理与服务部门干部、群团组织干部、广大基层干部、社区工作者、社会服务志愿者所开展的行政性非专业化的广义社会工作即社会管理和社会服务。[6]广义的社会工作者数量巨大，在相关政府部门和服务机构占据重要岗位，是中国社会工作制度建构的重要影响力量。这种二元结构的形成，是改革开放以来从国外引进的专业社会工作同我国实际存在的广义社会工作即行政性半专业社会工作未能实现有效整合的集中体现，导致实际存在的中国社会工作总体行政化倾向明显而专业内涵不足，形成了社会发展需要与社会工作专业教育相互分离、社会公众认同与社会工作专业价值相互脱节的奇特现象。在对社会工作理念的专业理解和社会理解存在分歧的情况下，有些地区甚至把民政工作人员、志愿服务者、社区工作者和社会工作者混为一谈，造成社会工作专业边界模糊、社会工作专业认识泛化、社会工作从业人员众多但难以形成合力的尴尬局面。长期混淆专业社会工作机构与一般性社会服务机构的区别，混淆职业化社会工作者与一般社会服务人员的区别，或者忽视专业社会工作机构和职业化社会工作者的特殊职业要求和价值理念，将导致专业社会工作和专业社会工作者存在的合理性与合法性危机。

(四)制度文化的敏感性

社会工作具有高度的文化敏感性。将欧美社会工作“元叙述”、“元话语”直接移植过来，难免会出现文化冲突和“水土不服”，这是不可取的。本土传统文化资源是本民族智慧的积淀，与本土的人文哲学和道德伦理有着某种天然的适切性，是社会工作制度的文化基础。事实证明，专业社会工作发展以及公众对专业社会工作的认同感，离不开对固有社会传统的扬弃。建构中国本土社会工作制度，必须使专业社会工作与本土文化传统、文化性格和文化环境有机结合，充分考虑传统文化对广大社会工作从业人员和社会工作服务对象在价值选择与行为方式等方面的潜移默化的影响。中华文明在五千多年的历史发展中传承下来的“民为邦本”的人文理念、“格物致知”的修身之术、“父慈子孝”的齐家之学、“兼相爱”的经世之道等等，是建构当代中国特色社会工作价值体系、理论体系、政策体系与服务体系可资借鉴的宝贵财富。[1]任何同民族血脉与精神相脱离、相割裂的社会工作终会因为失去生根的土壤而走入困境。

(五)制度功能的应急性

我国社会工作制度顶层设计的重要考量是通过发展专业社会工作来应对社会问题。从制度理性角度看，发展专业社会工作是中国建构和谐社会的一种制度选择、实现方式与重要途径。党委政府选择社会工作，就是希望发挥社会工作在解决社会管理问题、促进社会稳定等方面的专业作用。尤其是行政性社会工作兼有社会管理功能，有利于维护社会稳定，在遇到大范围的突发性问题时，行政性的服务管理队伍因其高度的组织性而具有动员力。因此，在社会工作制度建构过程中，社会工作被赋予维护秩序的特殊使命，与社会稳定相关领域更容易受到政府关注，更容易得到政府资源支持，也更容易率先组建其职业化的社会工作队伍。社会工作制度体系强调要完善社会工作岗位设置，在公共服务和社会管理部门配备专门人员，一大批社会工作者将进入到公共服务和社会管理部门，承担起与公共服务和社会管理直接相关的工作。公共服务和社会管理是政府的两大职能。社会工作只有嵌入与政府职能履行攸关的社会政策制度与直接社会服务领域及环节，与传统的行政性社会工作合作与磨合，才能获得发展空间。①社会工作要巩固其专业地位，必须找到政府吸纳社会工作参与的结合点，必须适当嵌入原有行政性社会工作体系。制度依赖的机制决定了传统的行政性社会工作在建构中国新的社会工作制度时占有重要地位。对社会工作问题导向与稳定功能、应急功能的突出强调，从长远看将逐步伤害对社会工作功能的完整定位、伤害对优势视角的重视与社会工作发展功能、预防功能，特别是在人的培养等方面功能的有效挖掘。

(六)制度运行的失衡性

突出体现在三个方面。一是地区之间发展不平衡。建设宏大社会工作人才队伍的战略目标提出以后，从中央到地方各级党政机关越来越重视社会工作人才队伍培养。一时间，社会工作成为某些部门和领导的时髦用语，许多地方成立了专门机构来长期负责推动社会工作人才队伍建设。这本来是件好事。在当前的政治环境中，各级领导的重视与支持对加快中国本土社会工作发展具有重要推动作用。但也要看到，有的地方不顾自身发展条件和能力盲目发展所谓的“社会工作”，②出现了社会工作泛化、异化趋势。不同地区社会工作发展，无论是服务手段还是实务模式严重趋同，社会工作专业化、职业化发展的层次性、多样性、差异性体现严重不足，具有自身特色的社会工作发展模式明显缺乏。从发展程度看，东部地区步伐较快，西部地区在重视程度、发展速度、发展水平等方面相对滞后。二是城乡之间不均衡。中国社会工作的开展主要是在大城市及沿海经济比较发达的地区进行，而在广大农村地区开展的社会工作服务非常有限。三是领域之间发展不均衡。民政领域社会工作开展较早，专业化程度较高，其他领域社会工作实务相对滞后。社会工作人才培育不是一蹴而就的，需要整合较多的资源和发展条件，而目前中国各地资源和发展条件存在着较大差别。如何在整体推进社会工作人才队伍建设的同时关照各地实际情况，应该成为当前中国本土社会工作制度建设需要考虑的重要问题。