基层政府需要学习和实践协商民主

党的十八大报告指出，必须“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。在继十六大报告提出“扩大基层民主”，十七大提出“扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”之后，十八大在“坚持完善基层民主”的同时，提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。从十八大报告有关政治体制改革的内容可以看出，“协商民主”作为一种民主发展的模式，得到了党中央的重视。“协商民主”写入十八大报告，体现了我国政治体制改革的“顶层设计”。但是，这种设计，不是政治高层闭门造车，而是在总结了中国政治发展和制度创新实践基础上形成的。　　

早在1999年，在浙江台州温岭市下属的乡镇地方政府，就已经开始尝试运用民主协商的方式来解决政府决策和执行过程中的难点和问题。10多年来，温岭的协商民主从未间断，从最初的“民主恳谈”发展到现在的“参与式预算”，在形式上更为民主和多样，内容上也更为重要。目前，“协商民主”已经作为温岭和许多地方政府民主管理、民主决策和民主监督的重要制度模式。协商民主在具体形式上多种多样，除了“民主恳谈”、“参与式预算”外，还有“民主协商会”、“公民评议会”、“居民/村民代表会”、“人大代表表决会”、“听证会”、“谈判”、“咨询”、“公民陪审团”、“协商民意测验”、“法人论坛”等形式。协商民主的形式有很多是中国的特色，也有很多是其他国家的独创，但还有一些则在不同国家都存在。协商民主理论最初由国外学者提出，在本世纪初传入我国，但是，协商民主所提倡的价值理念则始终内含于中国的传统政治文化和中国共产党的思想路线之中。　　

根据学者们的研究成果，各种形式的协商民主，不仅在解决政府面临的各种实际问题和难题中发挥了积极的作用，使政府决策更为科学、民主和透明，而且，协商民主作为一种行政民主，在提高地方政府的公信力和合法性方面作用显著。协商民主也是人大代表监督政府、公民参与政治和政府事务的有效途径。然而，对于地方政府而言，协商民主最大的好处可能在于，通过协商民主这一过程，可以减轻地方政府需要承担的无限责任。长期以来，我国不少地方政府未经科学论证和民主协商擅自上马各种项目和工程，由于决策失误导致大量资源浪费，民怨沸腾，许多涉及当地百姓民生的项目在民众的强烈抗议下被迫放弃。此类失误，一个共同的特征就是决策前缺乏协商民主的环节。如果地方政府提早做好协商、听证、咨询等工作，可能就会避免出现官民对抗、资源浪费和决策失误。而且，即使出现决策失误，地方官员也不必承担全部责任，而经过协商后的决策，更容易得到民众的支持，执行起来更加有效。因此，践行协商民主不仅可以减少决策失误，缓和官民矛盾，而且可以减少地方政府领导干部出现执政失误，从而达到保护干部的目的。　　

当然，协商民主要取得良好的效果，也需要一定的条件。首先，作为协商民主的各方参与者需要地位平等。这意味着在协商过程中政府领导要与普通公民、企业领导要与员工处于平等的协商地位，没有强迫。协商需要做到充分地、坦诚地交流，不预设结果。其次，协商民主要求参与者具备一定的理性分析和判断能力，而且政府层级越高，协商所需要的参与者能力越高。在一些较为复杂的决策中，参与者不仅需要较为专业的知识，而且需要对政府的运行机制、财政状况等有所了解，这样才可能达到较好的协商效果。如果参与者不熟悉协商和讨论的话题，那么协商结果就存在被某一参与方左右的可能。再次，协商民主也需要参与者具备一定的妥协意识。协商不可能让所有参与方都获得十分的满意，往往是各方妥协和平衡的结果。如果各方拒不妥协，协商将不会产生任何结果。如果说民主是一门妥协的艺术，那么相较于选举民主而言，协商民主就是充分展示这门艺术的制度平台。　　

最后一点但并非最不重要的一点，协商民主制度的细节需要精心设计。一套不合理的协商制度，不仅影响协商的过程和结果，也会影响参与者对协商民主制度的信心。从某种程度上来讲，制度设计的细节决定了协商民主的质量。有研究表明，有专家参与设计的协商民主制度形式在程序上更为公平和民主，即使在参与者参与能力和经验不足的情况下仍然可以获得较好的效果。　　实际上，不仅仅是协商民主，改革开放以来中国很多制度改革和创新都是在基层和草根试验基础上生成发展而来。村民自治就是在中国进行了20多年的试验之后才最终成为正式的法律和制度。1998年在四川遂宁的步云乡乡长直选，则开启了乡镇领导公推直选的先河。根据我们的统计，经过10多年风风雨雨，公推直选目前已在全国20多个省市、数百个乡镇展开试点工作，没有试点的省市只有9个。四川的乡镇基层民主发展一直走在全国的前列。近年来，公推直选在四川一些地方已经成为乡镇基层领导干部任用的标准制度和程序。对这些试验，虽然也有学者做过案例研究，但较为系统地对这些制度创新的评估仍然十分缺乏。从目前我们掌握的情况来看，有的在提高基层政府合法性、提高基层治理水平、预防和遏制腐败、培养公民的民主意识等方面效果显著，有的则未能达到预期的效果。什么样的公推直选模式在这些方面最有效，不仅需要专家学者们科学系统的评估，更需要各地方政府积极探索和尝试。　　

也有人担心，十八大提出发展协商民主，是不是“公推直选”这样的选举民主试验就要退出中国的政治舞台？目前，并无证据显示中央要取消“公推直选”这样的选举民主试验。笔者认为，“公推直选”和“协商民主”之间不仅不是替代关系，而且是一种互补关系。基层民主要取得良好的效果，必须在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督四个方面一起努力。没有完善的、合理的、科学的民主选举制度作为支撑，处于强势地位的政府可能会主导协商民主的过程和结果，将政府个别领导人的意志强加于民，协商民主可能流于形式，民主管理、决策和监督则成为空谈。如果仅仅发展选举民主而不发展协商民主，则可能难以避免许多国家已经出现的诸如贿选、低效等选举民主的种种弊端，民众则缺少途径参与、监督那些影响百姓日常生活的政府管理和决策行为。实际上，协商民主之所以在西方国家兴起，正是因为许多人看到了选举民主的种种缺陷和弊端而力图去克服它。因此，我们没有理由拒绝选举民主，也没有理由拒绝协商民主。选举民主和协商民主是民主的两条腿，少了哪个都不行。　　

基层作为中国政治改革的试验场，其重要性不言而喻。没有“基层经验”，就没有“顶层设计”。当前，中国的利益群体多元，社会矛盾复杂，诸如收入分配、教育不公平、社会保障、官员财产公开等制度受到社会舆论的广泛关注，改革迫在眉睫。但是，在现实中，那些引发公众对地方政府的不满与不信任、导致群体性事件和地方政府治理危机的问题却基本是地方政府的具体政策和制度。因此，提高地方治理水平、探索新的治理模式同样十分紧迫。不仅如此，由于收入分配等基础性和全局性的制度改革涉及广泛的利益再分配，因此阻力很大，难以取得进展和效果。与之相对照，基层的改革一般不涉及大范围的利益重构，也不涉及政治立场之争，因此改革阻力相对较小，也更容易成为中国的政治体制改革的突破口。如果中央在把握总体方向的同时鼓励地方大胆创新，基层和地方在遵循基本改革方向的基础上积极实践，开拓创新，那么中国的政治体制改革或许将翻开新的一页。