中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻（2）

二、家庭承包经营制的确立及演进历程

针对传统土地产权制度缺乏激励的弊端，诸多国家都采取了私有化的激进式改革思路，而中国则采取了在使用权上做文章的迂回路径。通过在维持传统“三级所有、队为基础“的所有制基础上，将土地的承包经营权逐步下放到农户。

1.“包产到户“打破坚冰。

一直以来，包产到户都是受到批判和禁止的，直到1979年9月，党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》中仍指出，“三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平，决不允许任意改变”，但“可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”。尽管也不许包产到户和分田单干，但《决定》开了一个小口子，允许山区单门独户搞“包产到户”。由此，各种生产责任制迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%，其中“包产到户”、“包干到户”的占到50%.真正为“包产到户”正名的是1982年1月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》。

2.家庭联产承包责任制的正式确立。

1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》正式确立了家庭联产承包责任制。到1983年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5%.文件充分肯定家庭联产承包责任制是长期发展方向。第一条从政治高度指出，“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，这也标志着人民公社体制的正式解体。第五条指出，“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”。到1985年，人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部完成，原有的5.6万多个人民公社转变为9.1万多个乡（镇）人民政府，下辖94万多个村民委员会，这标志着人民公社体制的正式终结。

3.赋予农民长期而有保障的使用权的长期努力。

在1983年确立了家庭承包经营制之后，中国的农村土地制度改革即在所有权和使用权“两权分离“的轨道上，沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向长期努力。

其一，体现为延长土地承包期，稳定土地承包关系。1984年1月，中共中央发布了《关于一九八四年农村工作的通知》，提出延长土地承包期，指出“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年11月，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，且规定“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1997年6月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，强调指出，“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”。同时规定，土地承包关系“大稳定、小调整”，且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整”，“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会2/3以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批”。

其二，体现为土地承包经营权物权化的法制化过程。1986年4月颁布的《中华人民共和国民法通则》从司法角度对土地使用权进行了规范。第八十条规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。1986年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，这是建国以来第一部土地管理法。《土地管理法》以立法形式对土地所有权和承包经营权进行立法保护。第二章第十二条规定，“集体所有的土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地的承包经营权受法律保护”。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步强化了土地承包经营权的长期稳定，可以说开启了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。第二十六条明确规定，“承包期内，发包方不得收回承包地“。第二十七条规定，“承包期内，发包方不得调整承包地“。2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。第三编“用益物权”第十一章专章对土地承包经营权进行了规定，第一百二十五条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。