中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻（3）

三、农村土地制度改革的现实困境及前瞻

通过以上回顾60年来中国农村土地产权制度相关政策法规的变迁过程不难看出，农村土地制度历经了一个十分复杂而曲折的演进过程。应当说，时至今日已初步形成了中国特殊的土地制度变迁路径，这不同于经典产权理论所倡导的私有化“理想模式”，也有别于诸如中东欧国家完全私有化的激进式改革方式。中国采取的是一种“迂回”的替代性方式，即采取承包经营权物权化的渐进路径。正是这种创造性的制度变迁催生了中国农村经济社会的急剧变化，也开启了中国改革开放30年的令世人瞩目的历程。

然而，这种渐进式的制度变迁也带来了诸多现实困境。城镇化进程的推进使得城郊土地迅速升值，农业补贴的增加也使得远郊土地大幅升值。土地的增值导致了大量土地纠纷，由此土地产权不明晰的深层次矛盾开始凸显。

其一，农村土地所有权历经从私有化到集体化，从合作化到人民公社化的复杂历史变迁过程。早期的集体所有制以1962年的“农业60条“为主要原则，即“三级所有，队为基础“，且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组（自然村）所取代。但法律规定始终未明确到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。2004年最新的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用，但在新时期确权却成为不容回避的难题。

其二，从理论上说，村民小组（自然村）最接近和最能代表农民利益，但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中，由于村民小组功能不断弱化，其所有权容易被上一级集体组织行政村乃至地方政府所盗用或侵蚀，农民的利益难以得到有效保护。从调查来看，10%的土地所有权是乡镇和村一级作为权利主体，90%的土地所有权是村民小组作为权利主体，但村民小组的组织形式最弱，难以维护好自身的权益。

其三，一直以来农村土地都处于“模糊管理”状态，并未建立全国范围的统一地籍册。20世纪50年代土改时期国家向农民颁发了土地证，但这无法得到制度保护。1962年“四固定”将土地等归入生产队，但却一直未对地权进行审查和登记，也就无法获得书面证明。且现实中农村土地的“家底”不清，农村耕地面积统计失真，有计税面积、实测面积等不同数据，这也成为农村土地精确化管理的基础性障碍。

正因如此，新时期农村土地管理的基础性工作是进一步明晰和稳定土地的所有权和承包经营权，加强土地的确权登记颁证。2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出现有土地承包关系要保持稳定并“长久不变”，并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。自2007年1月以来，国土资源部启动了大规模的第二次土地调查工作，其中农村土地调查是第二次土地调查的重点，包括农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分，目标是查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状，以及农村集体土地所有权，并充分利用土地调查成果，加快推进土地登记发证，完成农村集体土地所有权登记发证工作，从而进一步明晰和保护集体和农民的财产权利。毫无疑问，新时期土地制度改革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利，真正实现土地要素的财产化、资产化，并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。