地方发债模式与政府间财政关系

在不同的国家结构形式中，地方享有的财政自主权不一样。联邦制国家的地方一般享有独立的发债权。单一制国家的地方能否发债，情况则相对复杂得多，其结论取决于该国的法治状况和财政体制。

中国地方政府受《预算法》的限制，迄今不享有独立发行债券的权力。不过，观察分税制实施以来地方债券发行的模式，可以体察国家在处理政府间财政关系问题上的困顿，为未来规范政府间财政关系提供一些思路，同时，对改进和完善地方债制度也会有良好的启示。

分税制实施以来的地方债发行模式

分税制财政管理体制实施以来，地方债发行受到《预算法》的严格控制。该法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

在不与上述规定相冲突的前提下，迄今为止，地方债的发行和偿还曾采取三种模式，即中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式。三种模式分别有不同的考虑，但基本上反映出同样的问题，即，由于缺乏规范的法治化约束，政府间财政关系定位不清，地方难以成为独立的发债主体。

1. 中央转贷地方模式

1998-2004年实施积极财政政策时，中央政府曾经发行长期建设债券，并将一部分转贷给地方政府，用于国家确定项目的建设。在这种模式下，对于投资者而言，债务人其实是唯一的，即中央政府，而不是地方政府。中央转贷地方之后，中央成为地方的债权人，地方只是中央的债务人，而不直接面对投资者。对到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部将如数扣减对地方税收返还。

由于每年中央对地方都有大量的税收返还，如果严格执行上述规定，转贷资金的偿还根本不成问题。不过，不能偿还转贷资金的，往往就是财力不足的中西部地区的政府。中央每年除了足额进行税收返还外，还不得不进行大量的财政转移支付，才能维持这些地方的正常运转，如果扣减税收返还，必将使其陷入财政危机。最后执行的结果是，对不少地区而言，转贷资金变成了中央的财政拨款。

2. 中央代为发行模式

2009年，国务院批准地方发行2000亿元地方债券，由财政部代为发行，列入省级预算管理。中央代为发行地方债的基本原理是，在国务院核准的额度范围内，各省发行多少地方政府债券，需经同级立法机关审批通过，筹措的资金纳入本级预算管理。债券购买人名义上和发行债券的省份单独发生法律关系，债务人不再是中央政府，而是发行债券的各省级人民政府。

地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1-5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

对债券购买人而言，既然地方政府债券到期后，中央财政统一代办偿还，这种做法和中央转贷地方并无二致。唯一不同的是，在转贷模式下，地方政府是间接的债务人，债权人无权向地方政府求偿。而在代为发行的模式下，地方政府是直接的债务人，债权人除向中央政府请求代还外，还可以直接向票面上列明的地方政府求偿。

3. 中央代为偿还模式

2011年10月17日，经国务院批准，财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券，列入预算管理，由财政部代办还本付息。

此次地方政府自行发债试点可谓意味深长。

首先，自2009年以来实施的代为发行模式并未废止，试点省（市）之外仍然沿袭既有的做法，地方政府债券由中央财政代借代还。

其次，列入试点的四个省（市）财力雄厚，容易取得债权人的信任，债券发行应该不存在困难。

再次，本次发行采取规模控制的办法，试点省（市）的发行额度由中央批准，地方不能自行其是，以便于有效控制风险。

最后，此批试点地方债券仍由财政部代办还本付息，其偿债保障机制与往年相比并无改变。

如前所述，无论是中央转贷地方，还是中央代发地方债券，就富裕地区的债务偿还而言，尽管中央需承担担保甚至直接偿还责任，但是，在目前的财政体制下，中央有足够的保障机制，可以督促地方提供偿债资金。

所以，试点地方自主发债之后，尽管中央仍然承担代办还本付息的责任，但是，由于这些地方经济发达，财政力量雄厚，中央其实也没有多大的风险。问题在于，果真如此的话，地方试点自主发债的意义何在？它想要解决什么问题？它又能够解决什么问题？

众所周知，债券究竟是由自己发行还是他人代为发行，这并不会影响投资人对债券风险的评价，债券的信用取决于偿还。因此，和中央代为发行债券相比，地方自主发债试点并无实质性突破，仅仅是在技术规则上的革新，帮助地方积累发行债券经验而已。