地方发债模式与政府间财政关系（2）

从地方债制度看政府间财政关系

从中央财政转贷地方政府，到以地方政府名义发行，但由中央财政代借代还，再到由地方政府独立发行，中央财政代为还本付息，地方发债的试验一步步在往前走。可以预料，在不远的将来，财力富裕地区可能拥有完全的发债权，自己发行，自己偿还，无需中央信用背书。西部地区还会继续借用中央信用。不过，如果地方财政收支没有稳定的保障，而是继续由中央政府单方面决定，独立地方的发债权对债权人未必公平。

既然无论采用上述哪一种模式，中央都充当第一债务人的风险，为什么《预算法》不全面禁止地方债券或者彻底放开地方债券？笔者以为，地方债蕴含着非常复杂的政府间财政关系。

在目前的财政体制下，无论是全面禁止还是全面放开，都不具有现实可能性。特例允许地方发债，但由中央转贷或中央代借、代还，是迫不得已的办法。只不过，相对于中央转贷，在预算管理方面，代借或代还的模式更加规范一些，别的方面并无实质改变。

中央之所以无法全面禁止地方举债，是因为地方政府确实有这样的需要。1994年之后，中国开始实行分税制财政体制，财力和财权都向中央集中，地方政府的财政能力很大程度上被削弱。然而在这段时期内，地方的财政支出不仅无法抑制，反而不得不大幅度扩张。由于财政开支不断扩展，而财政收入来源有限，地方政府自然会产生举借债务的冲动。

如果中央无视地方的现实需要，对变相举债行为严厉查处，以中央政府目前的高度权威，全面禁止地方债并非没有可能。然而，如果不改变政府间财政分配方式，又不允许地方正常或变相举债，捉襟见肘的地方政府就会成为“维持会”，其对经济发展的贡献自然会大大降低。一旦地方经济发展不起来，全国经济发展的目标就无法实现。因此，尽管中央对地方债务忧心忡忡，担心有朝一日演变成财政危机，但是，面对经济发展重任或其他特定需要，也只有暂时睁一只眼闭一只眼了。

笔者认为，2009年以来的地方债发行是有益的尝试。由于发债规模有限，对中央来说，财政风险也是可控的。即便有的地方政府最后无力偿还，需要中央兜底的数额也不会太大。然而，一旦取消规模和用途限制，放弃国务院的审批权，任由地方政府随意发行债券，对由此产生的财政风险，中央财政能否全部兜得住，就是一个大大的问题。

《预算法》虽然规定一级政府一级预算，并要求各级预算收支平衡，但地方政府并没有独立的收入权，而是受制于中央政府的单方面决定。可以作为例证的是，目前财政收支划分的依据是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。这份文件既不是行政法规，更不是法律，而只是一种规范性文件。这种形式本身已经预示了它的非稳定性。一旦有需要，国务院可以随时调整。事实证明，这种担忧不无道理。2002年，国务院推行所得税收入分享改革，将税收进一步集中到中央，仍然是国务院单方发文。

更为值得一提的是，在中央和地方的财政关系中，国务院本身是一个利益主体，而不是相对独立的第三人。国务院单方面决定中央和地方的财政关系，本身就否定了地方政府在财政上的独立性，使得地方政府无需为债务承担责任。如果一方面要求地方政府独立对外承担责任，无力偿还债务就实行破产，另一方面财政收入和支出的决定权都在中央，这对地方债券的购买人非常不公平。

综上可知，受现行财政管理体制的约束，将发债权完全下放给地方不现实。就特准地方发行债券而言，无论是之前的中央转贷，还是现在的代借或代还，都充分体现了中央的自知之明。毕竟，比起彻底下放举债权给地方，这三种方法风险相对较低。

不过，这些方法仍然只是治标不治本。中央为地方债兜底，这一点一直没有改变。更何况，相对于地方政府庞大的需求而言，每年2000亿元的发债规模无异于杯水车薪。为了解决建设资金的来源问题，笔者相信，地方政府还是会一如既往地变相融资。有鉴于此，不妨跳出固有思维的藩篱，从建设独立财政主体的角度思考地方举债问题。