地方发债模式与政府间财政关系（3）

地方债改革的法治化视角

如前所述，在中国现有的政府间财政关系模式下，地方债既不能完全禁止，也不能彻底放开。转贷制度虽然结果并不理想，但毕竟有助于中央控制风险。代借及代还制度比转贷更进一步，它在法律上将地方政府推向前台，使其与债券投资者建立直接联系。这既可以增加地方政府的风险意识，也有利于加强对资金的预算管理。

不过，既然实行一级政府、一级预算，地方政府就应该成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。而只有将财政收支划分纳入法律的范畴，使其脱离中央政府单方面的支配，地方政府才有可能在财政上独立。

如果能够做到这一点，对于地方债的发行和偿还，中央即无需为地方背书。地方政府只要获得本级人大的同意，且能够得到债券投资者的认可，就可以对外发行债券，不必经过中央政府的审批。

根据宪法的设计，中国是一个单一制国家，除了特别行政区之外，地方政府不是独立的法律主体，必须服从中央政府的领导。国务院统一领导全国地方各级行政机关，规定中央和省级行政机关职权的具体划分。全国地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。

不过，笔者并不认为，有了宪法授权之后，国务院就可以自主决定所有行政事项，包括与地方政府之间的财政关系。事实上，宪法赋予国务院的职权非常广泛，如果没有进一步的法律约束，就意味着国务院可以为所欲为。鉴于宪法的内容相当抽象概括，基于建设法治国家的要求，应该通过制定法律的方式将其落实。只有同时符合宪法和法律的规定，国务院行使职权行为才算是合法的。因此，比较合理的表述应该是，国务院“依法”领导地方政府，“依法”规定中央与地方之间的职权划分。

只有通过这种设计，才能平衡政府间财政关系，并使其相对稳定，不至于朝令夕改。也只有这样，地方政府的财政收支范围才能规范化，投资人对其偿债能力也才能合理评估。至少从财政法的角度而言，这样的地方政府才会具有“法人”资格：能拥有独立的财产，能独立行使决策权，能够独立承担责任。

虽然即便按照这种模式运作，地方政府仍然要接受国务院的领导，但是，游戏规则已经改变了。国务院只能在法律规定的职权范围内，按照法律规定的程序行使领导权。如果国务院希望调整财政收支划分，其自身再也无权单方面做出决定，而必须提请全国人大修改法律。如果全国人大的表决结果是同意，即表明中央和地方在新的形势下达成共识。假如表决的结果是反对，原有的规则还必须继续执行。

就政府间财政关系而言，需要制定的法律主要是两部，第一部是《财政收支划分法》，第二部是《财政转移支付法》。在2003年十届全国人大的立法规划中，《财政转移支付法》被列入“研究起草、成熟时安排审议”的类型。《财政转移支付法》最后没有安排审议，表明有许多问题当时难以解决。

而其中最大的问题是，缺乏《财政收支划分法》，政府间财政收入和支出的范围不确定，不能为财政转移支付奠定科学合理的基础。从这个意义而言，必须先制定《财政收支划分法》，然后以此为基础制定《财政转移支付法》。只要这两部法律能够制定出来，而且确实赋予了地方明确的财权，地方政府就可以自主决定举债，无需再经过中央政府的特别批准。不过，如果法律制定出来之后，只是进行政策性宣示，而具体管理仍然授权国务院，地方的财政地位又该另当别论了。

当然，地方举债本身可能产生系统性风险。为了防范这种风险，在《财政收支划分法》和《财政转移支付法》之外，立法机关还有必要专门对地方举债做出限制，既可以考虑单独制定《地方公债法》，也可以在《公债法》中分设“地方债”专章。地方是否发债，发行多少，这应该是地方自主决定的事情。但是，债务必须经过同级人大的批准，债务资金必须用于规定的用途。

为了防止地方滥发债务，损害投资人的合法权益，维护正常的财政金融秩序，还必须特别强调政府信息公开。公债不同于企业债，没有商业秘密可言。要求政府充分披露债务信息，不仅可以帮助投资者决策，而且对地方政府构成监督。有的学者专门研究公债对民主的促进作用，认为通过债权人对政府的监督和制约，国家行政权力会逐步学会谦卑，应该就是从这个角度而言的。