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许正中:财政改革、地方债务与国家治理现代化

摘要:财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十九大报告从全局和战略高度强调加快建立现代财政制度,并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。目前,财税领域改革多点突破,不断向纵深推进,请听中共中央党校(国家行政学院)经济学部教授许正中为您解读财政改革、地方债务与国家治理现代化。

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许正中 中共中央党校(国家行政学院)经济学部教授、博士生导师

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从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期。习近平总书记在党的十九大报告中强调:“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。防范化解重大风险是三大攻坚战之一,而地方债务风险是防范化解重大风险的重要内容。今天我就来和大家谈一谈财政改革、地方债务与国家治理现代化的内容。

一、财政制度创新是改革的总枢纽

毛泽东同志曾经指出:“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向。”1954年,邓小平同志在任政务院副总理兼财政部长时也明确指出:财政工作一定要有财有政,切不可有财无政。要懂得数字中有政策,决定数字就是决定政策。数目字包含轻重缓急,哪个事该办,哪个事不该办,这是一个政治性的问题。

党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代”。新时代一个重要的内容就是全面深化改革,习近平总书记在党的十九大报告中指出:“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”,明确提出:到2035年,“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”;到本世纪中叶,“实现国家治理体系和治理能力现代化”。

2014年3月,习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”在“治理”的语境下,公共政策不再简单地由政府提出,决策过程更加注重倾听和吸收各种利益相关方的诉求。从根本上说,政府信任力是民众对政府的一种稳定的心理预期,是民众对政府人员信任、机构信任、制度信任、政策信任和绩效信任等的总称。政府作为承载国家管理经济和社会职能的主要载体,政府治理能力和水平的高低直接决定着国家整体治理水平,国家治理现代化首先体现在政府治理的现代化。

财政创新是国家发展的主引擎。2013年11月,习近平总书记在党的十八届三中全会上提出:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

社会多元复合转型是时代命题。人类在新的时代关口,往往会形成“先进生产力吊打落后生产力”的竞争格局。当今中国,正面临从农业社会迅速再次并向智信社会转型的关键时期。在这个关键时期,方向的选择重于传统方法的挖掘,新旧生产力的选择重于传统潜能的奋斗,拥抱新技术革命的决心将造就梦幻般的新的机遇。

世界政治史就是一部财政创新史。目前,地方债务是经济发展的一大潜在风险,我们到了重构新型财政制度的新时期。构建社会信用经济体系是财税制度改革的主要内容。

负债发展是地方发展的新常态。地方政府性债务组合包含了复杂和高风险的财政结构,成为地方财政风险的核心,是我国当前财政领域的一个突出问题。特别是政府债务财政化、金融债务财政化、部门债务财政化、社会债务财政化的倾向日益加剧,将不断影响财政的稳定性,加大地方财政风险,严重威胁财政的正常运行,影响政府的公信力,影响政府职能的正常发挥,影响国民经济健康发展和社会稳定。从这个意义上看,财政制度安排和政策措施是强化地方政府性债务管理的主线和关键环节。

二、地方政府债务风险总体判断

一是地方债务存续余额增速有所下降,总体债务风险可控。地方政府债务结构显性化趋势明显,整体负债水平呈现西高东低、北高南低的地理特征。

二是城投公司债务规模庞大,债务偿付压力高企,隐形负债仍将是地方债务重要风险点。总体来看,包括城投债在内的地方债务率总体偏高,地方财政收入普遍缺乏对债务的保障能力,短期内城投公司仍是地方债务重要的系统性风险点。

三是不少地方债务规模超过传统警戒线。地区经济与财政的发达程度和地方政府债务规模并无明显线性关系。

造成当前公共投资负债高风险的成因:一是运作不规范,地方政府超出职能范围,介入一般市场竞争领域;二是管理分散,政出多门,难以形成合力,影响投融资功能充分发挥;三是缺乏总量约束,地方政府单纯从需要出发融资,易超越偿还能力;四是监管机制不健全。

责任编辑:吴自强校对:赵苇最后修改:
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