【案例】高速公路应该回归公益属性（5）

国务院颁布的《收费公路管理条例》规定，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。而当下我国95%的高速公路和65%的一级公路都是收费的，其中很多还是超期收费、超量收费。

《人民日报》6月22日载文指出，一些地方政府面对媒体的质疑，采取“拒绝”“推诿”“敷衍”的回应姿态，既让人看到了问题收费站清理的难点所在，也表明地方保护主义之盛。为了地方利益，一些地方和部门已经公然不顾公共责任，不惜挑战法律法规。

公路乱收费现象该如何整治？公路能不能或何时回归公益性？本报记者日前专访了对此有长期研究的北京大学法学院教授王锡锌。

哪些法律条文中提及公路的公共性？

王锡锌：公路的公益属性，从几个途径可以明显看出来：第一，《公路法》和国务院发布的《收费公路管理条例》（2004年11月1日起施行）都强调，公路是国家的公路事业；第二，在6月20日交通运输部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办等五部委发的通知里明确讲到使“公路回归公益属性”；另外，《收费公路管理条例》第三条也说了，各级人民政府应当采取积极措施，支持、促进公路事业的发展。这里明确指出公路是事业，不是产业，是公共事业的一部分，应坚持非收费为主。

既为公共事业，为什么还要收费？

王锡锌：讲到收费的理由，就要提到两种性质的高速公路：还贷公路和经营性公路。《收费公路管理条例》第二章第十条规定：

县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路（以下简称政府还贷公路），国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路（以下简称经营性公路），经依法批准后，方可收取车辆通行费。

中国公路的公益属性变异，现在我们都说，是公路变成“私路”，发生的背景比较复杂。上世纪80年代，是高速公路从无到有的时期，当时政府财政资金有限，修路大部分依赖于银行贷款、企业资本甚至外国资本，政府财政资金只占很少一部分。很多地方修建的高速公路，是由当地政府给企业开出优厚的条件才修建起来的。

还贷公路的收费理由很明显，收费为了还清贷款；经营性公路则不仅要收回投资，还要有收益。

经常有人提到，美国的高速公路很少有收费的，这是因为公路建设90%的资金由美国联邦政府投入，这是公共基础设施，应当由政府投资建设。我国的情况是，无论是政府贷款建设然后把它卖掉，还是社会资本的介入，都要由地方出钱。社会资本进来了，凭什么不让它挣钱呢？它本身就是营利性的。

从高速公路建设的投入可以清楚地看出，一种具有公共属性的产品，异化为市场的资源，也是因为政府在投入上缺位引起的。过去可以说没钱，现在财政资金应该够充足了。政府财政的投入上不发生转变，收费公路的乱象就不会消除。

如确有理由要收费，收多少合适？

王锡锌：收多少，国家都有规定。第一，单次收费通行标准，收费站每公里收取多少钱，省级要制订标准，由物价部门来核定，政府要干预；第二，总额收多少，政府也要干预，对收贷公路，把贷款还清了，就不能收了，对经营性公路来说，收回投资，再允许合理的经营回报，也是有限度的。

还贷公路变为经营性公路，合法吗？

王锡锌：交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部令（2008年第11号）《收费公路权益转让办法》（自2008年10月1日起施行）中有对收费公路的转让有明确规定，采取严格控制的态度。如第四条规定：

● 国家允许依法转让收费公路权益，同时对收费公路权益的转让进行严格控制。

● 国家在综合考虑转让必要性、合理性、社会承受力等因素的基础上，严格限制政府还贷公路转让为经营性公路。

● 收费公路权益转让活动，应当遵守相关法律、法规、规章的规定，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

● 此外，还规定了还贷公路的财务数据要公开，对转让方要进行财产评估，底价招标等。

从《收费公路管理条例》来说，转让是允许的，但这不代表很多转让行为是合法的。因为这些转让行为在操作时有问题：没有回答转让的必要性，即为何要转让；没有按法律法规条文规定的程序来转让。

我研究的高速公路转让个案中，基本上都没有按规定程序做。当然，一些人会说，《收费公路权益转让办法》是2008年发布的，很多高速公路在它发布前已经转让了。但我仍然要说，这个办法出台后，就是一个标尺，表明很多转让行为不规范，有批判的意义。

高速公路有可能回归公益性吗？

王锡锌：回归是没有问题的，只不过中国过去几十年高速公路的修建是通过贷款和社会资本来完成的，一方面高速公路里程不断刷新纪录，另一方面就是都是要收费，现在正进入收费的高峰期，所以这个问题比较突出。但如果真想治理，也并非不治之症。

国家对公路的法律上的公共属性定性是比较明确的，否则为什么要限制收费的价格和期限呢？

其一，严格执行法律上规定收费期，在西部30年，中部和东部25年，并不是遥遥无期。其二，信息要公开，不论是还贷公路还是经营性公路，都要充分公开财务信息，到底收了多少费，是不是已经收回贷款和投资了？是不是已经获取利润？如果是，就应当收回，对公众免费开放。难吗？一点不难，关键要有力度，一方面政府要真正治理，另一方面要保证公众和媒体的知情权，如半年公开一下收费信息，这样情况会好很多。

不要旧账未清，新债又来。对一些新建的公路，无论中央政府也好，地方政府也好，要有建设上的财政投入。贷款修路符合过去的时代特征，现在财政完全可以满足了，就不要在源头上再欠账了。

五部委这次清理工作有何亮点？

王锡锌：五部委这次发布的文件规定里，有很多亮点，如确定了收费期限，按条例按规范做，这是第一步，也是很重要的一步，这就是告诉大家，收费不是无限期的，至少有一个终结之日——交清之后再也没有理由去收了吧。

现在是讨论高速公路公共性回归的一个比较好的时机，因为公路网建到一定规模，路网多了，大家交费就多了，讨论这个问题很自然。政府要有果敢的措施，但要真正落到实处，不然公众将又一次失望。

启示与思考：

中国改革的发展目标就是要完善政府的公共服务，这其中一项就是基础设施建设，这能使国家更美好，老百姓生活更便利，更方便，经济发展更顺畅，因此对于具有公共属性的交通公路，我们不能把它变成一个暴利行业或者是赚钱的行业，这样会失去了公路的意义。中国公路改革最终会走到什么地步？一个根本性措施就是取消公路收费，这是我们政府的一个目标。我们政府的公共财政要干的就是教育、医疗、基础设施、公共安全服务以及社会保障，因此财政收入里就包含着给老百姓提供便利的交通或生活条件。

有一点是肯定的，就是我们一定要归还公路的公共属性，这是最主要的。换句话说，我们建设公路、发展公路的目标就是让经济发展更顺畅，社会生活更顺畅，老百姓的生活质量更高。如果公路变成了盈利行业，那么让老百姓觉得更麻烦了，更反感了，那么公路的公共属性就没有了。

收费并不是绝对的好，或者是绝对的不好，在中国的发展经验里，这个收费机制是发挥了正面效应的，在基础设施升级换代而支撑整个经济社会的现代化赶超过程中，应该肯定它有利的方面，但它的弊端现在越来越明显，大家都在表达不满，我们要充分重视这种不满。消除不满的最好机制是要有透明度，要通过广泛的公众参与，听取民意以后，有关部门协调好形成一个方案。总体来说，这个方案是又体现民众的短期利益，又要考虑短期利益跟中长期利益的有机结合，而追求长远发展后劲的合理方案。绝不是断然地说，某一条路还本附息一结束，马上就可以不再收费，未必是这样。如果清晰、合理的交待出，这个钱收来以后做什么，那么就可以继续再起一段时间的作用。

高速公路这样的公益设施，就像摆一桌酒席，政府不能只请客、不埋单，而让资本来替政府埋单。资本是要营利的，因此它要收费。要提升我国公路的公共属性，归根结底，只有加大公共投入。否则，公路变“私路”的这种错位，仍然很难纠正。

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