正确看待政府机构改革

国务院机构改革尘埃落定，相关热议逐渐平静，但是改革效能的释放还要经历很长时间。对于将长期切身感受改革成效的社会成员来说，正确认识、积极看待国务院机构改革以及即将由此引发的各级政府机构改革，十分重要。

机构改革本质上是政治体制改革的重要内容。在我国的基本政治架构中，党为人民服务的宗旨很大程度上通过党的执政行为来实现，而政府机构是党的执政行为的基本载体。在政治制度和政治架构相对稳定的前提下，机构改革实际上集中体现出党的领导方式和施政重点的调整。这就决定了，作为政治体制改革的重要环节，机构改革的动态演进反映了政治体制改革的不断深化，从一个侧面回答了“中国政改缓慢滞后”的质疑。

机构改革的方向在于公权力稳步有序地为市场和社会参与治理让渡更大空间。改革开放以来的历次机构改革具有以下三个明显趋向。一是从全能型政府向有限型政府转变，主要体现在部委数量的减少。1981年国务院机构相当庞杂，工作部门高达 100个。从国务院组成部门的变化看，除国务院办公厅外，1982年为45个，1988年减到41个，1993年减到40个，1998年减到29个，2003年减到28个，2008年减到27个，2012年减到25个。二是从全面管理经济向强化宏观调控转变，主要体现在经济管理相关职能的部委数量减少。1998年有12个主要经济部门被撤并或更名，其中 7个是行业主管部门，其后历次机构改革中国务院组成部门的裁减名单中都有经济管理相关部门，2003年是国家经贸委，2008年是国防科工委，2013年是号称“计划经济最后堡垒”的铁道部。三是从管理型政府向服务型政府的转变，主要体现在民生服务相关部委数量的相对稳定和职能的不断加强，大体维持在 6个左右，而且预算安排越来越大。

实际上，与世界发达经济体做简单比照，不难发现上述调整还有很大空间。美国联邦政府现有15个行政部门，其中6个明显属于经济部门；英国中央政府现有18个行政部门，其中3个明显属于经济部门；德国联邦政府有14个行政部门，其中5个明显属于经济部门。

总的看，公权力边界的调整是机构改革的重要方向。在经济领域突出表现为边界收缩，即放松对行业的管制，注重发挥市场调节的基础作用，同时强化宏观调控。在民生领域突出表现为边界扩张，即强化政府提供基本公共服务的责任，在强调政府对社会管理基本责任的基础上突出社会协同。一句话，就是“向市场放权，向社会让权”，“强化宏观调控，强化民生保障”。因此在机构改革深化中，如果能够明显看到审批权限的下放、经济和社会主体明显感受到“更大的自主权”，如果能够感受到基于国情国力的基本公共服务“有人管、管得了”，人们完全可以相信这次机构改革在沿着正确的方向积极前行。

机构改革的核心在于政府职能转变。机构改革最直观的结果就是机构的增减与整合，体现为公权力的边界调整与公权力在政府部门间的优化配置，这已经反映在历次机构改革后政府部门的数量变化和名称调整上。但机构改革绝不如某种调侃，是“简单搭积木”或者“土豆归堆”般的机械切割，其核心目标在于政府职能转变，在于厘清边界、优化职能之后政府治理能力和公共服务水平的提高。

实际上，历次机构改革方案越来越鲜明地彰显着这样的价值追求。1982年以精兵简政为主题，以提高政府工作效率、实行干部年轻化为内容。1988年首次提出“转变政府职能”，主要内容为简政放权,搞活企业。1993年强调转变职能、政企分开、理顺关系、精兵简政，以“适应建设社会主义市场经济体制的需要”。1998年以政企分开为主题，重在进一步转变政府职能、优化政府组织结构。2003年实施以政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为内容的机构改革。2008年以建立大部制为主题，突出强化宏观调控职能，突出完善公共服务职能。2013年以职能转变为核心，继续简政放权，稳步推进大部门制改革。

三十多年来政府机构改革的历程表明，机构改革已不限于早期机构数量精简等技术层面的规模调整，更加注重政府职能转变与整合等政治层面的政府转型，即不仅重视“瘦身”更突出“健身”。因此，“摘牌”或“改名”只是刚刚起步，评价机构改革成效的标准就在于：是否能够缩减政府供养的成本，是否能够划清和管住政府应该管的事情，是否能够确定和管好政府应该提供的公共服务。

机构改革必将是审慎、渐进、持续的进程。机构设置和职能调整主要取决于三种力量：一是党的主张和政策，二是政府现有机构设置，三是市场要求和群众期盼决定的现代政府发展方向。党的主张和政策是根本的决定因素，事业的布局和工作的推动直接决定着机构调整，比如生态文明建设直接催生了环境保护部的成立。政府现有机构设置决定着改革的必要性和可行性，比如今天虽然继续强调改革的顶层设计和系统规划，但很难如同三十多年前设立体改委那样达成最大认同。而现代政府发展方向很大程度上规定着改革趋势，比如2003年的非典使得危机管理成为各级各类政府机构的重要职能。这三种力量的互相作用决定了，机构改革没有休止符，只要党和国家的事业不断向前推进，只要政府机构设置和职能发挥与市场要求和群众期待不相适应，政府机构改革就必须主动地、审慎地、有力地加以推进。另一方面，在我国的基本政治架构中，不仅国务院机构改革需要既换牌子更转职能，而且在同一届任期内，作为风向标，国务院机构改革将有力影响和推动各级地方政府机构的设置和功能调整。所有这些汇总起来，将会带来政府机构改革和行政体制改革的系统性、持续性变化，而这些调整又构成下次机构改革的现实基础。