中央与地方财政不可共做“一桌菜”

党的“十八大”报告提出了一系列新理论、新思想、新论断和新要求。发展仍然是第一要务，关键路径是经济体制改革和转变经济发展方式，这两方面更应引起各方关注。报告同时指出要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。财税改革牵一发而动全身，是统领经济改革和发展的重中之重。自党的“十六大”以来，各项财政改革取得显著成就。加快财税改革进程，贯穿始终的其中一条主线是，进一步理顺中央与地方财政关系，最大限度地调动中央和地方两个积极性。

理顺中央与地方财政关系是厘清几对经济关系的题中应有之意

伴随各项改革与发展，我们始终要在发展中解决一些国民经济的基本矛盾和问题，其中必然会要求理顺中央与地方财政关系：其一，政府与市场。作为资源分配手段，政府与市场都不是完美无缺的，都有“失灵”的时候。从世界经济发展历程看，政府手段过多或者完全市场化都不是最优的资源配置方式，政府与市场必须相互补充，充分发挥各自优势，才能最大限度地调动各个经济主体的积极性，进而提高经济配置效率。政府能够发挥作用很大程度上是依靠财政税收手段参与资源分配，政府资源一方面来自纳税人的贡献，另一方面源自政府预算安排。市场则通过市场机制对资源配置发挥基础性作用。要更大程度、更广范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用，必须界定政府与市场边界。总体而言，政府应在市场失灵的领域发挥作用，重点制定规则、供给信息、实施监督、提供激励，为市场竞争提供法制、公平、有序的环境。只有清晰界定政府事权，才能确定相应的收入和支出责任。由于中国各地市场化进程不一、经济差异大和公共服务需求偏好不同，绝对地依靠中央和彻底地放权给地方，要么不利于调动地方积极性，要么削弱中央统筹协调能力。从理论上看，中央应管理宏观经济，负责保持全国公平、有效、统一、开放的市场环境；地方应管理地区性经济社会事务，负责维护地方市场秩序。根据公共产品的受益范围、信息成本以及对两个主体激励难易不同，中央与地方各自负责对应的经济、社会和文化等事务，保持社会经济稳定和可持续发展。其二，政府与社会。保持社会经济协调发展和良性循环，除了政府和市场力量外，还需要社会力量来“滋润”。目前，一些民间性的协会、学会和研究会，仍由财政资金供养。这些机构本应由社会力量负责筹资和运营管理，政府只起到监管作用。不仅在中央各部委存在各种各样的类似“块块”机构，而且地方也垂直地存在类似“条条”机构。这种局面必须在厘清政府职能、划分中央与地方支出责任的基础上加以改变。政府应为社会组织提供法制、体制机制、规划等公共服务，积极转变政府职能、完善政府购买公共服务机制。近期，国务院宣布将逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织将直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意，这将有利于构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。以此为原则，应根据本地需要，或者全国统一服务需要，成立各种相应的社会组织，而不一定是“全国一盘棋”。同时，政府不是全身而退，而是与社会共同承担提供社会服务项目；政府不但不能减少财政资金支持，而应当提供更大的资金保障。从具体运行上看，政府应把一些事务性的管理职能和公共服务职能委托给社会组织代理，这有利于提高政府的行政效能；社会组织则提供一些具体的社会服务，也有利于释放社会组织积极性、提高社会服务供给效率。其三，经济增长与经济转型。从政策目标上看，中央与地方在经济增长与经济转型的政策目标选择上具有较大差异。中央政府一般会制定相对适宜的经济增长目标，而地方政府却制定相对较高的经济增长目标，尤其是经济下行压力增大的近两年。与此相应的是，为了保持全国经济稳定、健康以及供给全国范围内的包括洁净空气、水等在内的高质量公共产品，中央更加注重平衡经济增长与经济转型之间的关系，而地方虽然有中央制定的减排、环境保护等硬指标压力，但仍相对忽视经济转型。为了税收和就业，一些地方政府压低工业用地供给价格，使其价格远低于商业服务用地和住宅用地，这使得工业企业不顾成本无序扩张，不利于经济转型和产业升级。显而易见，更快的经济增速意味着更多的财税收入，以及政府通过更多的财政支出参与经济活动。从政策手段选择上看，中央主要采取积极财政政策以及其他政策工具，而地方则相对依赖土地财政以及金融“财政化”等主要融资手段。特别指出的是，随着近几年土地出让金使用的不断规范，尤其是在征地拆迁补偿支出不断提高的情况下，地方政府从土地中获得的可支配财力越来越少，转而更多地希望从中央获得财力支持，尤其是中央审批给地方的城投债规模。因此，必须选择合适的激励机制理顺中央与地方财政关系，让地方走正路，才能调动两个积极性。否则，容易导致地方过度举债、或有和隐性债务剧增，最终难以控制。

当然，除此之外，在理顺“财”与“政”，“财”与“税”等关系中，也需要完善中央与地方财政关系，才能调动中央与地方两个积极性。总体而言，进一步调动两个积极性，必须从根本上科学合理地划分中央与地方的政府职能，一方面保证中央有充足财力解决重大问题、进行宏观管理和平衡区域发展；另一方面保证地方有稳定收入来源和相应分配自主权。

中国经济的重大改革离不开理顺中央与地方财政关系

以上讨论的几对经济关系是从一般意义上进行的阐述，当然也是中国经济重大改革的重要内容，但是在中国经济曾经探索的改革路径、当前和今后必将开展的重大经济改革中也始终离不开理顺中央与地方财政关系。一方面，中国经济过去的重大改革离不开理顺中央与地方财政关系。新中国成立之后，围绕政府与市场、政府与企业、政府与社会等方面的历次改革，表面是两个行为主体的经济关系调整和博弈，本质上是多个主体之间经济权力的分散与集中。从中央与地方关系看，实质上是中央与地方之间的财政分权与集权；从国家整体而言，最终是最小限度地牺牲中央与地方两个主体的包括经济、政治和社会利益在内的各种利益，激励两个主体最大程度地提高国家竞争力，为广大人民利益服务。从改革中的权力调整过程看，一般都是按照“集权—分权—再集权—再分权”的轨迹不断演进和调整。由于中国地理环境、疆土、人口和民族结构、政治文化传统，以及其他制度和体制的特殊性，财权高度集中于中央或者盲目分散到地方，均不合适。只有随着中国经济发展不平衡状况的不断改善、不断调整和完善合理分配中央与地方财权的制度，重点集中中央财力，才能有效地调动中央与地方两个积极性。另一方面，理顺中央与地方财政关系是当前和未来财税改革的必然要求。今后财税改革的重点是：健全财力与事权相匹配的财政体制，促进基本公共服务均等化；完善预算编制和执行管理制度，提高预算的完整性和透明度；推进税制改革，完善有利于科学发展的税收制度。加快改革财税体制，核心目标是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，手段之一是构建地方税体系。首先，除了目前中央政府承担国防、外交的事权，其他事权几乎都是“上面点菜、下面买单”或者中央与地方共做“一桌菜”。在“中央决策、地方执行”的事权划分方式下，各部门强调各自的重要性，即使中央文件的力度很大，但若没有一个财力协调机制，地方财力跟不上，就无法实现政策初衷。因此，中国财政体制实际上是中央集权制。事实证明，这种体制极大地调动了两个积极性。所以，中国财政体制改革仍须在立足事权与财力划分的基础上，准确反映促进基本服务均等化从而实现社会经济发展的现实需求。其次，目前的主要财税改革涉及中央与地方财政关系调整。当前正在逐步扩大的“营改增”改革，表面是增值税逐步“吃掉”营业税，而实际上是中央和地方财力关系的重大调整。2012年，营业税收入占税收总收入比重为15.6%，增值税收入占比约为41%。如果“两税合并”后，增值税占比将会蹿升至绝对的第一位。虽然中央财政会通过转移支付“补齐”地方的财政收入，但是地方财权会在一定程度上受到影响，比如地方财力支配的自主权等。再次，构建地方税体系也体现了中央与地方财政关系调整。在统一税政的前提下，中央赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，一个很好的政策思路是：建立省级政府以流转税和所得税为主体，市县政府以财产税为主体，以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种。具体来看，资源税的从量征收改为从价征收、房地产税费改革以及环境税费改革的推进等改革，都有利于培育地方财力，但也会改变中央与地方财力来源结构。